Απόφαση ΕΔΑΔ στην υπόθεση ΚΟΥΦΑΚΗ και ΑΔΕΔΥ κατά Ελλάδας

 

Διαβάστε το σκεπτικό της απόφασης για να μάθετε πως να κάνετε σωστές προσφυγές 

Δείτε στο τέλος του κείμενου και την πρωτότυπη απόφαση στα γαλλικά 

 

EΠΙΣΗΜΗ ΜΕΤΑΦΡΑΣΗ TRADUCTION OFFICIELLE OFFICIAL

TRANSLATION

No. Φ.092.22/3475

ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΗΣ

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΩΝ ΤΟΥ ΑΝΘΡΩΠΟΥ

ΠΡΩΤΟ ΤΜΗΜΑ

ΑΠΟΦΑΣΗ

Προσφυγές αριθ. 57665/12 και 57657/12
Ιωάννα ΚΟΥΦΑΚΗ κατά Ελλάδας και ΑΔΕΔΥ κατά Ελλάδας

Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (πρώτο τμήμα), συνεδριάζοντας στις 7 Μαΐου 2013 σε τμήμα αποτελούμενο από τους:

Isabelle Berro-Lefèvre, πρόεδρο, Mirjana Lazarova Trajkovska, Julia Laffranque, Λινό-Αλέξανδρο Σισιλιάνο, Erik Møse,

Ksenija Turković,

Dmitry Dedov, δικαστές,
και τον André Wampach, αναπληρωτή γραμματέα τμήματος.

Λαμβάνοντας υπόψη τις προαναφερόμενες προσφυγές που κατατέθηκαν ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου στις 31 Αυγούστου 2012,

Αφού διασκέφθηκε, εκδίδει την ακόλουθη απόφαση: ΩΣ ΠΡΟΣ ΤΑ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΑ ΠΕΡΙΣΤΑΤΙΚΑ

1. Η πρώτη προσφεύγουσα, κυρία Ιωάννα Κουφάκη, είναι Ελληνίδα υπήκοος η οποία έχει γεννηθεί το 1967 και κατοικεί στην Αθήνα. Εκπροσωπείται ενώπιον του Δικαστηρίου από τους Ι. Αδαμόπουλο, Β. Χειρδάρη και Α. Αργυρό, δικηγόρους Αθηνών. Η δεύτερη προσφεύγουσα είναι η Ανώτατη Διοίκηση Ενώσεων Δημοσίων Υπαλλήλων (ΑΔΕΔΥ). Εκπροσωπείται ενώπιον του Δικαστηρίου από τους Μ.-Μ. Τσίπρα και Μ. Μηλιαράκη, δικηγόρους Αθηνών.

Α. Οι περιστάσεις της υπόθεσης

2. Τα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης, όπως αυτά εξετέθησαν από τις προσφεύγουσες, μπορούν να συνοψισθούν ως εξής:

3. Η πρώτη προσφεύγουσα είναι δικηγόρος του δικηγορικού συλλόγου Αθηνών και, από τις 2 Μαρτίου 2001, μέλος του επιστημονικού προσωπικού του Συνηγόρου του Πολίτη. Την ημερομηνία αυτή προσελήφθη με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου, για αρχική διάρκεια πέντε ετών και κατόπιν για αόριστη διάρκεια, με την αμοιβή της να διέπεται από τους νόμους αριθ. 2477/1997 και 3205/2003 περί «μισθολογικών ρυθμίσεων λειτουργών και υπαλλήλων του Δημοσίου». Στις 10 Απριλίου 2012, αποσπάστηκε στην κεντρική υπηρεσία του Τεχνικού Επιμελητηρίου Ελλάδος, το οποίο είναι νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου.

4. Η δεύτερη προσφεύγουσα είναι συνδικαλιστική οργάνωση η οποία εκπροσωπεί πολυάριθμα συνδικάτα υπαλλήλων (μονίμων ή απασχολούμενων με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου) του Δημοσίου, νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Κύριος σκοπός της είναι η προστασία των οικονομικών, κοινωνικών και επαγγελματικών συμφερόντων των υπαλλήλων, συμπεριλαμβανομένων των συνταξιοδοτικών ζητημάτων.

5. Στις 15 Μαρτίου 2010, δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως ο νόμος αριθ. 3833/2010 με τίτλο «Προστασία της εθνικής οικονομίας – Επείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση της δημοσιονομικής κρίσης» (πιο κάτω παράγραφοι 14 και επ.). Ο νόμος αυτός μείωνε κατά ποσοστό 12 έως 30% τις αποδοχές και τα επιδόματα εκείνων που εργάζονται στο δημόσιο τομέα –όποια κι αν είναι η φύση της σχέσης εργασίας-, ανεξαρτήτως οποιασδήποτε άλλης γενικής ή ειδικής διάταξης, συλλογικής σύμβασης, διαιτητικής απόφασης ή ατομικής συμφωνίας ή σύμβασης (άρθρο 1). Όριζε ένα νέο ανώτατο όριο για τις αποδοχές και αμοιβές όλων όσων εργάζονται στο δημόσιο τομέα (άρθρο 2) και θέσπιζε την κυβερνητική εισοδηματική πολιτική για το έτος 2010. Οι προαναφερόμενες μειώσεις θα εφαρμόζονταν αναδρομικά από 1η Ιανουαρίου και 1η Μαρτίου 2010.

6. Στις 3 Μαΐου 2010, ο υπουργός Οικονομίας και ο Κυβερνήτης της Τράπεζας της Ελλάδος, ως εκπρόσωποι της Ελληνικής Δημοκρατίας, αφενός, και ο επίτροπος οικονομικών και νομισματικών υποθέσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αφετέρου, υπέγραψαν ένα κείμενο με τίτλο «μνημόνιο συνεννόησης» («το μνημόνιο»). Το κείμενο αυτό εξέθετε τα μέτρα ενός τριετούς προγράμματος που κατάρτισαν οι ελληνικές αρχές κατόπιν διαβούλευσης με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο. Διατύπωνε μεταξύ άλλων ότι «η εισοδηματική πολιτική και η πολιτική κοινωνικής προστασίας πρέπει να στηρίξουν την προσπάθεια για δημοσιονομική προσαρμογή και επανάκτηση της ανταγωνιστικότητας. Η προσαρμογή των εισοδημάτων σε βιώσιμα επίπεδα είναι αναγκαία για τη στήριξη της δημοσιονομικής διόρθωσης και της μείωσης του πληθωρισμού σε επίπεδα κάτω από τον μέσο όρο της Ευρωζώνης, καθώς και για τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας κόστους και τιμών σε μόνιμη βάση». Το ίδιο κείμενο υπογράμμιζε πιο κάτω:

«Η κυβέρνηση δεσμεύεται σε δίκαιη κατανομή του κόστους προσαρμογής. Η δέσμευση για την προστασία των πιο ευάλωτων από τις συνέπειες της οικονομικής ύφεσης λαμβάνεται υπόψη στο σχεδιασμό των πολιτικών προσαρμογής. Στην εξυγίανση των δημοσιονομικών, μεγαλύτερη θα είναι η συνεισφορά από όσους δεν έχουν κατά παράδοση συμβάλλει με το μερίδιο που τους αναλογεί στη φορολογική επιβάρυνση. Όσον αφορά τη μείωση σε μισθούς και συντάξεις στο δημόσιο, οι χαμηλόμισθοι έχουν προστατευτεί. Μειώσεις στις συντάξεις: η απάλειψη της 13ης και της 14ης σύνταξης αντισταθμίζεται για όσους λαμβάνουν λιγότερο από €2500 μηνιαίως με την υιοθέτηση ενός νέου ενιαίου επιδόματος €800 ετησίως. Η μείωση βαραίνει περισσότερο όσους λαμβάνουν υψηλότερες συντάξεις. Μειώσεις στους μισθούς: η πληρωμή του 13ου και 14ου μισθού θα απαλειφθεί για όλους τους εργαζομένους. Για την προστασία των χαμηλότερων εισοδηματικών στρωμάτων, για όσους λαμβάνουν λιγότερο από €3000 μηνιαίως θα υιοθετηθεί ένα ενιαίο επίδομα €1000 ετησίως ανά εργαζόμενο το οποίο θα χρηματοδοτηθεί μέσω μείωσης επιδομάτων για τους υψηλόμισθους.»

7. Στις 6 Μαΐου 2010, δημοσιεύθηκε ο νόμος αριθ. 3845/2010 με τίτλο «Μέτρα για την εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας από τα κράτη-μέλη της Ζώνης του ευρώ και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο», ο οποίος ουσιαστικά επικύρωνε το μνημόνιο συνεννόησης όσον αφορούσε τις σχέσεις μεταξύ της Ελλάδας και των κρατών-μελών της Ζώνης του ευρώ. Το άρθρο 3 αυτού του νόμου μείωνε κατά 8% επιπλέον τις αποδοχές όσων εργάζονταν στο δημόσιο τομέα. Το άρθρο 4 αύξανε τον συντελεστή του ΦΠΑ και των ειδικών φόρων κατανάλωσης.

8. Στις 8 και 10 Μαΐου 2010, ο υπουργός Οικονομίας υπέγραψε δύο συμφωνίες με τίτλο «Σύμβαση Δανειακής Διευκόλυνσης μεταξύ ορισμένων κρατών-μελών της Ευρωζώνης και της KfW (ως Δανειστών) και της Ελληνικής Δημοκρατίας (ως Δανειολήπτη) και της Τράπεζας της Ελλάδος (ως αντιπροσώπου του Δανειολήπτη)» και «Διακανονισμός Χρηματοδότησης Αμέσου Ετοιμότητας».

9. Κατ’εφαρμογή των νόμων 3833/2010 και 3845/2010, η πρώτη προσφεύγουσα, η οποία λάμβανε μεικτές μηνιαίες αποδοχές ύψους 3.339 ευρώ (καθαρό ποσό: 2.435,83 ευρώ), είδε το ειδικό επίδομά της να μειώνεται κατά 20% από την 1η Ιανουαρίου 2010, και το επίδομα Πάσχα να μειώνεται κατά 30% – με το τελευταίο να καταργείται εν συνεχεία εντελώς, μαζί με το επίδομα Χριστουγέννων και αδείας. Ειδικότερα, ο μεικτός μισθός της αποτελείτο από βασικό μισθό ύψους 2.311 ευρώ, οικογενειακό επίδομα ύψους 53 ευρώ, επίδομα τριτοβάθμιων σπουδών ύψους 45 ευρώ και ειδικό επίδομα ύψους 752,93 ευρώ. Το τελευταίο επίδομα είχε ορισθεί την 1η Ιανουαρίου 2009 σε 930 ευρώ, αλλά μειώθηκε την 1η Ιανουαρίου 2010 κατά 12% και κατόπιν, την 1η Ιουνίου 2010, κατά 8% επιπλέον. Με την έναρξη ισχύος του νόμου 3845/2010, τα επιδόματα Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας της προσφεύγουσας καταργήθηκαν, διότι οι συνολικές αποδοχές της υπερέβαιναν τα 3.000 ευρώ μηνιαίως (πιο κάτω παράγραφος 16).

10. Ο νόμος 3847/2010 μείωσε το ύψος των τελευταίων αυτών επιδομάτων για τους συνταξιούχους του δημοσίου τομέα. Τα κατήργησε για όσους ήταν κάτω των 60 ετών.

11. Στις 26 Ιουλίου 2010, μαζί με άλλα άτομα, οι προσφεύγουσες κατέθεσαν ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας: η πρώτη, αίτηση ακύρωσης του δελτίου πληρωμής της και η δεύτερη, αίτηση ακύρωσης κατά των συνεπειών που οι προαναφερόμενοι νόμοι επέφεραν σε βάρος της οικονομικής κατάστασης των μελών της. Οι συντάκτες των αιτήσεων υποστήριζαν ότι οι προαναφερόμενοι νόμοι ήταν αντίθετοι προς το Σύνταγμα καθώς και προς διάφορα διεθνή κείμενα, μεταξύ των οποίων το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1.

12. Στις 20 Φεβρουαρίου 2012, η ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας απέρριψε τις αιτήσεις (απόφαση αριθ. 668/2012, καθαρογράφηκε στις 2 Μαρτίου 2012). Αποφάνθηκε ως εξής ως προς τον λόγο που σχετιζόταν με παραβίαση του άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1:

«(…) με τους νόμους 3833 και 3845/2010 ελήφθησαν διάφορα μέτρα, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και η περικοπή αποδοχών των εργαζομένων στο Δημόσιο (…) και συνταξιοδοτικών παροχών αφ’ ενός μεν για την άμεση αντιμετώπιση της διαπιστωθείσης από το νομοθέτη οξείας δημοσιονομικής κρίσεως, η οποία, κατ’ αυτόν, είχε καταστήσει αδύνατη την εξυπηρέτηση των δανειακών αναγκών της χώρας μέσω των διεθνών αγορών και πιθανό το ενδεχόμενο χρεοκοπίας της, και αφ’ ετέρου για την εξυγίανση των δημοσίων οικονομικών με τη μείωση του δημοσιονομικού ελλείμματος (…). Ειδικώς δε η λήψη των μέτρων του ν. 3845/2010, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και η περαιτέρω περικοπή αποδοχών και συνταξιοδοτικών παροχών (…) κρίθηκε αναγκαία από τον νομοθέτη εν όψει του ότι, κατά την εκτίμησή του, τα προγενεστέρως θεσπισθέντα με τις διατάξεις του ν. 3833/2010 μέτρα απεδείχθησαν ανεπαρκή για την αντιμετώπιση της δυσμενούς οικονομικής καταστάσεως της χώρας, με συνέπεια να καταστεί αναγκαία η προσφυγή στον αποφασισθέντα από τα λοιπά, πλην της Ελλάδας, κράτη μέλη της Ευρωζώνης ευρωπαϊκό μηχανισμό στήριξης της ελληνικής οικονομίας (…).

Η θεσπισθείσα με τους νόμους 3833/2010 και 3845/2010 περικοπή αποδοχών και επιδομάτων εργαζομένων στο Δημόσιο και τον ευρύτερο δημόσιο τομέα και συνταξιοδοτικών παροχών αποτελεί τμήμα ενός ευρύτερου προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής και προωθήσεως διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων της ελληνικής οικονομίας, το οποίο, συνολικώς εφαρμοζόμενο, αποσκοπεί τόσο στην αντιμετώπιση της κατά την εκτίμηση του νομοθέτη άμεσης ανάγκης καλύψεως οικονομικών αναγκών της χώρας όσο και στη βελτίωση της μελλοντικής δημοσιονομικής και οικονομικής της καταστάσεως, δηλαδή στην εξυπηρέτηση σκοπών, που συνιστούν κατ’ αρχήν σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και αποτελούν, ταυτοχρόνως, και σκοπούς κοινού ενδιαφέροντος των κρατών μελών της Ευρωζώνης, εν όψει της καθιερουμένης από τη νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ενώσεως υποχρεώσεως δημοσιονομικής πειθαρχίας και διασφαλίσεως της σταθερότητας της ζώνης του ευρώ στο σύνολό της. Τα μέτρα δε αυτά, λόγω της φύσεώς τους, συμβάλλουν αμέσως στην περιστολή των δημοσίων δαπανών.

(…) τα μέτρα αυτά δεν παρίστανται, κατ’ αρχήν, απρόσφορα, και μάλιστα προδήλως, για την επίτευξη των επιδιωκομένων με αυτά σκοπών, ούτε μπορεί να θεωρηθούν ότι δεν ήταν αναγκαία, λαμβανομένου, άλλωστε, υπόψη ότι η εκτίμηση του νομοθέτη ως προς τα ληπτέα μέτρα για την αντιμετώπιση της υπ’ αυτού διαπιστωθείσης κρίσιμης δημοσιονομικής καταστάσεως υπόκειται σε οριακό μόνον δικαστικό έλεγχο. Συνεπώς, αβασίμως προβάλλεται με την κρινόμενη αίτηση ότι οι λόγοι, κατ’ επίκληση των οποίων επιχειρείται η περικοπή των αποδοχών και των επιδομάτων (…) δεν αρκούν για τη δικαιολόγηση, από της απόψεως αυτής, της αναγκαιότητας λήψεως των επιμάχων μέτρων και ότι με τα μέτρα αυτά επιδιώκεται αποκλειστικώς η εξυπηρέτηση των ταμειακών συμφερόντων του Δημοσίου. (…)

Η περικοπή των αποδοχών των ανωτέρω εργαζομένων και των συνταξιοδοτικών παροχών αποβλέπει στον περιορισμό των δαπανών της γενικής κυβερνήσεως, ο οποίος θα συμβάλει στη μείωση του δημοσιονομικού ελλείμματος της χώρας. Στις δαπάνες δε της γενικής κυβερνήσεως περιλαμβάνονται και οι δαπάνες των οργανισμών κοινωνικής ασφαλίσεως, ανεξαρτήτως του ότι οι οργανισμοί αυτοί αποτελούν αυτοτελή, σε σχέση με το νομικό πρόσωπο του κράτους, νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με οικονομική αυτοτέλεια. Εν όψει δε του ότι η περικοπή των αποδοχών των εργαζομένων στο Δημόσιο και τον ευρύτερο δημόσιο τομέα αποβλέπει, κατά τα προεκτεθέντα, κυρίως στον ανωτέρω σκοπό, δεν ασκεί καμία επιρροή ως προς την προσφορότητα του μέτρου αυτού ή την ανάγκη λήψεώς του το αν η περικοπή των ανωτέρω αποδοχών μπορεί πράγματι να ασκήσει περαιτέρω επίδραση, όπως εκτιμά ο νομοθέτης, και στη διαμόρφωση των αποδοχών των εργαζομένων στον ιδιωτικό τομέα, η οποία θα οδηγήσει σε μείωση του κόστους παραγωγής των εγχωρίων προϊόντων και διόρθωση της τιμής των προϊόντων και υπηρεσιών και, κατά συνέπεια, σε χαμηλότερο πληθωρισμό, αύξηση της ανταγωνιστικότητας της ελληνικής οικονομίας, ενδυνάμωση της απασχόλησης και, τελικώς, σε αύξηση του Ακαθαρίστου Εθνικού Προϊόντος.

Περαιτέρω, οι προβαλλόμενοι με την κρινόμενη αίτηση ισχυρισμοί περί παραβάσεως της αρχής της αναλογικότητας είναι απορριπτέοι. Ειδικότερα, αβασίμως προβάλλεται ότι ο νομοθέτης παρέλειψε να εξετάσει προ της λήψεως των συγκεκριμένων μέτρων, το ενδεχόμενο υιοθετήσεως εναλλακτικών λύσεων, ηπιότερων (…). Η δημοσιονομική εξυγίανση δεν στηρίζεται μόνον στην μείωση των δαπανών μισθοδοσίας των εργαζομένων στο Δημόσιο και τον ευρύτερο δημόσιο τομέα και των δαπανών των κοινωνικοασφαλιστικών οργανισμών, αλλά στη λήψη και άλλων μέτρων, οικονομικών, δημοσιονομικών και διαρθρωτικών, η συνολική και συντονισμένη εφαρμογή των οποίων εκτιμάται από το νομοθέτη ότι θα συμβάλει στην έξοδο της Χώρας από την κρίση και στη βελτίωση των δημοσιονομικών της μεγεθών, κατά τρόπο δυνάμενο να διατηρηθεί και στο μέλλον, δηλαδή μετά την πάροδο της τριετίας, στην οποία, κατ’ αρχήν αποβλέπει το περιλαμβανόμενο στο Μνημόνιο πρόγραμμα.

Ορισμένα από τα μέτρα αυτά θεσπίζονται με διατάξεις των ίδιων νόμων 3833 και 3845/2010 (αύξηση κρατικών εσόδων μέσω της αυξήσεως των συντελεστών του φόρου προστιθέμενης αξίας και ειδικών φόρων κατανάλωσης και της επιβολής εκτάκτων εισφορών), ενώ με άλλους νόμους θεσπίσθηκαν μέτρα για την αποκατάσταση της φορολογικής δικαιοσύνης και την αντιμετώπιση της φοροδιαφυγής, για τη μεταρρύθμιση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης και του συστήματος συνταξιοδοτήσεως των υπαλλήλων του Δημοσίου, για την αναθεώρηση των διαδικασιών παρακολούθησης και ελέγχου της εξελίξεως των δημοσίων οικονομικών (…), για την απελευθέρωση ορισμένων κλειστών επαγγελμάτων και για την εξυγίανση δημοσίων επιχειρήσεων, για την αναδιάρθρωση και την ανάπτυξη του ομίλου ΟΣΕ (…).

Εξ άλλου, απορριπτέος τυγχάνει και ο προβαλλόμενος με την κρινόμενη αίτηση ισχυρισμός ότι, κατά παράβαση της αρχής της αναλογικότητας, δεν προσδόθηκε προσωρινός χαρακτήρας στα επίμαχα μέτρα. (…) Με το σύνολο των μέτρων που έχει λάβει ο νομοθέτης, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και τα επίμαχα, επιδιώκεται, όπως έχει ήδη εκτεθεί, όχι μόνον η αντιμετώπιση της, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, οξείας δημοσιονομικής κρίσεως, αλλά και η εξυγίανση των δημοσίων οικονομικών, κατά τρόπο που θα διατηρηθεί και στο μέλλον.

Περαιτέρω, με τα επίμαχα μέτρα (…) εξασφαλίζεται ισορροπία ανάμεσα στις απαιτήσεις του συντρέχοντος εν προκειμένω γενικού συμφέροντος και την ανάγκη προστασίας των περιουσιακών δικαιωμάτων των εργαζομένων και συνταξιούχων, εν όψει και του συγκεκριμένου ύψους των επερχομένων περικοπών, καθώς και του γεγονότος ότι προβλέπεται η καταβολή επιδομάτων εορτών και αδείας, έστω και σε μειωμένα εν σχέσει με το προϊσχύον δίκαιο ποσά, σε εργαζομένους και συνταξιούχους, των οποίων, αντιστοίχως, οι αποδοχές ή η σύνταξη δεν υπερβαίνει το ποσό των 3.000 ή των 2.500 ευρώ (…). Εν όψει των ανωτέρω, οι επίμαχες ρυθμίσεις δεν αντίκεινται στο άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου, ούτε στην κατοχυρωμένη από το άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ ́ του Συντάγματος αρχή της αναλογικότητας (…). Περαιτέρω, με τα ανωτέρω δεδομένα δεν συντρέχει περίπτωση παραβιάσεως της αρχής της προστατευομένης εμπιστοσύνης, εφ’ όσον δεν κατοχυρώνεται από καμία συνταγματική ή άλλη διάταξη δικαίωμα ορισμένου ύψους αποδοχών ή συντάξεων και δεν αποκλείεται κατ’ αρχήν η διαφοροποίηση αυτών αναλόγως με τις συντρέχουσες εκάστοτε συνθήκες. Εξ άλλου, το γεγονός ότι ο νομοθέτης θέσπισε ως υποχρεωτική τη μείωση των επιδομάτων για όλους τους εργαζομένους και των συνταξιοδοτικών παροχών για όλους τους συνταξιούχους χωρίς να προβλέψει ευχέρεια της Διοικήσεως να κρίνει (…) υπό τον έλεγχο στη συνέχεια των δικαστηρίων, αν θα εφαρμόσει ή όχι την θεσπισθείσα από το νομοθέτη ως γενικό μέτρο μείωση σε κάθε ατομική περίπτωση χωριστά δεν αντίκειται σε κάποια συνταγματική ή άλλη διάταξη. Τούτο δε προεχόντως εν όψει του σκοπού που επιδιώκεται με τα επίμαχα μέτρα, της αντιμετωπίσεως δηλαδή επείγουσας δημοσιονομικής ανάγκης (πρβλ. απόφαση Ε.Δ.Δ.Α. James και λοιποί κατά Ηνωμένου Βασιλείου, της 21.2.1986, Νο 8793/79, σκέψη 68). Επίσης, εν όψει του σκοπού, που επιδιώκεται με τα επίμαχα μέτρα, και της φύσεως των μέτρων αυτών, συνισταμένων, κατά τα προεκτεθέντα, σε περιορισμό και όχι στέρηση περιουσιακών δικαιωμάτων, δεν απαιτείτο η πρόβλεψη από το νομοθέτη για τον περιορισμό αυτό αποζημιώσεως (πρβλ., άλλωστε, αποφάσεις Ε.Δ.Δ.Α. : τέως Βασιλέας της Ελλάδας και λοιποί κατά Ελλάδας, της 23.11.2000, Νο 25701/94, σκέψη 89, Ιερές Μονές κατά Ελλάδας, της 9.12.1994, σκέψη 71, James και λοιποί κατά Ηνωμένου Βασιλείου, της 21.2.1986, σκέψη 54). (…)

Περαιτέρω, ο λόγος ακυρώσεως περί παραβιάσεως του προστατεύοντος την ανθρώπινη αξία άρθρου 2 του Συντάγματος (…) είναι απορριπτέος εν πάση περιπτώσει ως αβάσιμος, διότι η συνταγματική αυτή διάταξη, όπως, κατά τα προεκτεθέντα, και το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου, δεν κατοχυρώνει δικαίωμα ορισμένου ύψους αποδοχών ή συντάξεως, εκτός αν συντρέχει περίπτωση διακινδυνεύσεως της αξιοπρεπούς διαβιώσεως. Οι αιτούντες, όμως, δεν προβάλλουν με συγκεκριμένους ισχυρισμούς ότι οι επίμαχες περικοπές αποδοχών και συνταξιοδοτικών παροχών, εν όψει του ύψους τους, συνεπάγονται τέτοια διακινδύνευση είτε για τα μέλη των αιτούντων νομικών προσώπων είτε για τα συγκεκριμένα αιτούντα φυσικά πρόσωπα (πρβλ. Ε.Δ.Δ.Α. Budina κατά Ρωσίας, της 18.6.2009, Νο 45603/2003, Larioshina κατά Ρωσίας, της 23.4.2002, Νο 56869/00, Florin Huc κατά Ρουμανίας και Γερμανίας, της 1.12.2009, Νο 7269/05).

(…)».
13. Στις 28 Φεβρουαρίου 2012, μία νέα διοικητική απόφαση, η οποία ελήφθη δυνάμει του νόμου 4024/2011 (περί συνταξιοδοτικών ρυθμίσεων, ενιαίου μισθολογίου, βαθμολογίου, εργασιακής εφεδρείας και άλλων διατάξεων εφαρμογής του μεσοπρόθεσμου πλαισίου δημοσιονομικής στρατηγικής 2012-2015), μείωσε τον μισθό της προσφεύγουσας κατά 700 ευρώ επιπλέον, με τον καθαρό μηνιαίο μισθό της να ανέρχεται σε 1.885,79 ευρώ.

Β. Το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο και η πρακτική

14. Το άρθρο 1 του νόμου 3833/2010 με τίτλο «Προστασία της εθνικής οικονομίας – Επείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση της δημοσιονομικής κρίσης» αφορούσε τη μείωση των αποδοχών στο δημόσιο τομέα. Στην παράγραφο 2 προέβλεπε τη μείωση κατά 12% των πάσης φύσεως επιδομάτων, αποζημιώσεων και αμοιβών των υπαλλήλων του Δημοσίου, των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, των ενόπλων δυνάμεων, της αστυνομίας, του πυροσβεστικού και λιμενικού σώματος. Τα επιδόματα Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας μειώθηκαν κατά 30%.

15. Το άρθρο 2 του ίδιου νόμου προέβλεπε ότι τα προαναφερόμενα επιδόματα, αποζημιώσεις και αμοιβές δεν μπορούσαν να υπερβαίνουν εκείνα των γενικών γραμματέων υπουργείων.

16. Το άρθρο 3 του νόμου (εισοδηματική πολιτική έτους 2010) προέβλεπε ότι από την έναρξη ισχύος του νόμου και έως τις 31 Δεκεμβρίου 2012, απαγορευόταν η συνομολόγηση ή χορήγηση, για οποιονδήποτε λόγο, οποιωνδήποτε αυξήσεων στις αποδοχές των προαναφερόμενων υπαλλήλων. Εξαιρούνταν από αυτή την απαγόρευση οι προβλεπόμενες από νόμο, κανονιστική πράξη, συλλογική σύμβαση εργασίας, διαιτητική απόφαση ή κανονισμό εργασίας αυξήσεις που προέκυπταν από αλλαγές στην οικογενειακή κατάσταση και τη μισθολογική ή ιεραρχική εξέλιξη.

17. Η αιτιολογική έκθεση αυτού του νόμου διευκρίνιζε μεταξύ άλλων τα εξής:

«Το σχέδιο νόμου που κατατίθεται στη Βουλή των Ελλήνων για να ψηφισθεί με τη διαδικασία του κατεπείγοντος αποτελεί τη συντονισμένη δράση της Κυβέρνησης για την αντιμετώπιση των πρωτόγνωρων δυσμενών οικονομικών συνθηκών και της μεγαλύτερης δημοσιονομικής κρίσης των τελευταίων δεκαετιών, η οποία έχει κλονίσει την αξιοπιστία της Χώρας, έχει προκαλέσει μεγάλες δυσκολίες στην προσπάθεια κάλυψης των δανειακών αναγκών της και απειλούν σοβαρά την Εθνική Οικονομία.

Η δεινή θέση των δημοσίων οικονομικών, λόγω του δημόσιου ελλείμματος και του δημόσιου χρέους που έφθασαν στα υψηλότερα επίπεδα στην ιστορία των δημοσίων οικονομικών της χώρας, σε συνδυασμό με τη χρηματοπιστωτική κρίση που περιόρισε τη ρευστότητα στις διεθνείς αγορές, αλλά και το έλλειμμα αξιοπιστίας που εκθέτει τη Χώρα μας σε κερδοσκοπικές επιθέσεις, καθιστούν αναγκαία τη λήψη άμεσων δημοσιονομικών μέτρων για την εξοικονόμηση πόρων, με μείωση των δημόσιων δαπανών και αύξηση των φορολογικών εσόδων.

(…)

Είναι ιστορική ευθύνη και εθνικό χρέος η αντιμετώπιση της κρίσης και η έξοδος από αυτή, ώστε η Χώρα να τεθεί σε τροχιά ανάπτυξης και ευημερίας.

Τα μέτρα που προτείνονται επιβάλλεται να ληφθούν από το Σύνταγμα της Χώρας. Το κράτος δικαιούται και, υπό τις παρούσες δυσμενείς συνθήκες, επιβάλλεται να αξιώσει από όλους τους πολίτες την εκπλήρωση του χρέους τους για κοινωνική και εθνική αλληλεγγύη (άρθρο 25 παρ. 4). Υποχρεούται να λάβει μέτρα για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συμφέροντος (…). Η πραγματικότητα της δημοσιονομικής κατάστασης της Χώρας την οποία κλήθηκε να αντιμετωπίσει η Κυβέρνηση μετά τις εκλογές της 4ης Οκτωβρίου 2009 έχει σε αδρές γραμμές ως εξής:

α) το δημοσιονομικό έλλειμμα ανέρχεται σε ύψος 12,7% του ΑΕΠ (30 δισ. ευρώ),

β) το χρέος της κεντρικής κυβέρνησης υπερβαίνει το 120% του ΑΕΠ (περίπου 300 δισ. ευρώ), ενώ το χρέος της γενικής κυβέρνησης υπερβαίνει το 113% του ΑΕΠ (άνω των 270 δισ. ευρώ),

γ) οι ετήσιες δαπάνες για τόκους από 9-9,5 δισ. ευρώ που ήταν από το 2000 μέχρι το 2008 ξεπερνούν πλέον τα 12 δισ. ευρώ,

δ) οι πρωτογενείς δαπάνες του τακτικού προϋπολογισμού αυξήθηκαν κατά τα τρία τελευταία χρόνια της προηγούμενης κυβέρνησης κατά 50% (20 δισ. ευρώ).

Η δεινή αυτή δημοσιονομική κατάσταση πρέπει να αντιμετωπιστεί άμεσα, με σημαντικές τομές και πρωτοβουλίες και με τήρηση των αρχών της ισότητας, της αναλογικότητας και της κοινωνικής δικαιοσύνης. Κάθε πολίτης καλείται να συμμετέχει στην εθνική αυτή προσπάθεια και ανάλογα με την ικανότητά του να συνεισφέρει στα δημόσια βάρη.

Με το Πρόγραμμα Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΠΣΑ), το οποίο εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 16ης Φεβρουαρίου 2010, η Χώρα μας δεσμεύτηκε απέναντι στους πολίτες της και τους ευρωπαίους εταίρους της να επιτύχει τη δημοσιονομική εξυγίανση με συγκεκριμένους στόχους και σε συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα. Οι ρυθμίσεις που προτείνονται με το σχέδιο νόμου υλοποιούν μέρος του σχεδιασμού που περιλαμβάνεται στο ΠΣΑ και ενισχύουν τη δυνατότητα πραγματοποίησής του.

(…)

Οι εγχώριοι παράγοντες κινδύνου, η πιθανότητα μιας μεγαλύτερης ύφεσης της ελληνικής οικονομίας, αλλά και τα συνεχώς υψηλά επιτόκια και οι πρόσθετοι κίνδυνοι δανεισμού του Ελληνικού ∆ημοσίου, θέτουν σε κίνδυνο την υλοποίηση των στόχων αυτών και

καθιστούν επιτακτική την ανάγκη να εκτελεσθεί απαρέγκλιτα το κυβερνητικό πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής και το πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων για την ενίσχυση και ανάπτυξη της ελληνικής οικονομίας, με τη λήψη πρόσθετων, αναγκαίων μέτρων.

(…)».
18. Το άρθρο 3 του νόμου 3845/2010 με τίτλο «Μέτρα για την

εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας από τα κράτη-μέλη της Ζώνης του ευρώ και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο» προέβλεπε επιπλέον μείωση κατά 8% των επιδομάτων, αποζημιώσεων και μισθών των δημοσίων υπαλλήλων. Τα επιδόματα Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας ορίζονταν στο εξής σε 500, 250 και 250 ευρώ αντίστοιχα. Επιπλέον, τα επιδόματα αυτά καταβάλλονταν μόνο εφόσον οι μηνιαίες αποδοχές του δημοσίου υπαλλήλου δεν υπερέβαιναν τα 3.000 ευρώ.

19. Το άρθρο μόνο του νόμου 3847/2010 «Επανακαθορισμός των επιδομάτων εορτών Χριστουγέννων και Πάσχα και του επιδόματος αδείας για τους συνταξιούχους του Δημοσίου», προέβλεπε ότι τα επιδόματα αυτά χορηγούνταν εφόσον ο δικαιούχος είχε υπερβεί το 60ό έτος της ηλικίας του και το συνολικό ποσό της μηνιαίας σύνταξης δεν υπερέβαινε τα 2.500 ευρώ. Τα επιδόματα αυτά ορίστηκαν στο εξής σε 400 ευρώ για το επίδομα Χριστουγέννων, 200 ευρώ για εκείνο του Πάσχα και 200 ευρώ για το επίδομα αδείας. Αν το ποσό της μηνιαίας σύνταξης υπερέβαινε τα 2.500 ευρώ, τα επιδόματα αυτά μειώνονταν κατά τρόπο ώστε το συνολικό ληφθέν ποσό να είναι ύψους 2.500 ευρώ.

ΑΙΤΙΑΣΕΙΣ

20. Επικαλούμενες το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1, οι προσφεύγουσες παραπονούνται για τη μείωση των μισθών και συντάξεων που επέφεραν οι νόμοι 3833/2010, 3845/2010 και 3847/2010. Η δεύτερη προσφεύγουσα επικαλείται επιπλέον παραβιάσεις των άρθρων 6 § 1, 8, 13, 14 και 17 της Σύμβασης.

ΩΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΝΟΜΙΚΟ ΜΕΡΟΣ

21. Οι προσφεύγουσες παραπονούνται για παραβίαση του άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1 το οποίο έχει ως εξής:

«Έκαστο φυσικό ή νομικό πρόσωπο έχει δικαίωμα στον σεβασμό της περιουσίας του. Κανείς δεν μπορεί να στερηθεί της ιδιοκτησίας του παρά μόνον για λόγους δημόσιας ωφέλειας και σύμφωνα με τους όρους που προβλέπονται από τον νόμο και τις γενικές αρχές του διεθνούς δικαίου.

Οι προηγούμενες διατάξεις δεν θίγουν το δικαίωμα των Κρατών να θεσπίζουν τους νόμους που κρίνουν απαραίτητους για να ρυθμίσουν τη χρήση των αγαθών σύμφωνα με το γενικό συμφέρον και να εξασφαλίσουν την πληρωμή των φόρων ή άλλων συνεισφορών ή των προστίμων.»

22. Οι προσφεύγουσες υπογραμμίζουν ότι το δικαίωμα όσων εργάζονται στο δημόσιο τομέα να εισπράττουν τον μισθό τους αποτελεί μέρος της περιουσίας τους και τελεί υπό την προστασία του άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1. Υποστηρίζουν ότι η μείωση των αποδοχών και συντάξεων που προβλέπουν οι νόμοι 3833/2010, 3845/2010 και 3847/2010, οι οποίοι εισάγουν μέτρα μόνιμου χαρακτήρα, καταργούν τα επιδόματα Χριστουγέννων και Πάσχα και το επίδομα αδείας και μειώνουν κατά 20% το ύψος του ειδικού επιδόματός του, συνιστούν στέρηση της περιουσίας.

23. Οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι η έννοια της «δημόσιας ωφελείας» που αναφέρεται στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1 δεν καλύπτει το απλό συμφέρον του Δημοσίου Ταμείου, την εξαφάνιση του δημοσίου ελλείμματος ή τη σταθερότητα των δημοσίων οικονομικών. Η επίκληση της δημόσιας ωφελείας προϋποθέτει μία εμπεριστατωμένη επίδειξη μέσω μίας οικονομοτεχνικής μελέτης που εξετάζει εκ των προτέρων όλες τις εναλλακτικές λύσεις και όλα τα ηπιότερα μέτρα σε επίπεδο συνεπειών. Η στέρηση της περιουσίας θα πρέπει να αποτελεί ύστατη λύση.

24. Οι προαναφερόμενοι νόμοι δεν αποτελούν νόμους ενσωμάτωσης στην εσωτερική έννομη τάξη κανόνων διεθνούς δικαίου. Οι ρυθμίσεις που θεσπίζουν είναι αντισυνταγματικές διότι έρχονται σε αντίθεση με θεμελιώδεις συνταγματικές αρχές (ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών, αρχή της αναλογικότητας) και με τα κοινωνικά δικαιώματα που εγγυάται η Σύμβαση. Η επίκληση της δυσμενούς δημοσιονομικής συγκυρίας κινδυνεύει, όπως και εκείνη της δημοσίας ωφελείας, να υποσκάψει την εσωτερική έννομη τάξη και ιδίως την αυξημένη τυπική ισχύ του Συντάγματος και της Σύμβασης έναντι των κοινών νόμων. Η αντίφαση αυτών των ρυθμίσεων προς το Σύνταγμα και τη Σύμβαση δεν υποσκάπτει μόνο ορισμένες όψεις που προστατεύουν τα κοινωνικά δικαιώματα και την εργασία αλλά ολόκληρη την κοινωνική πολιτική του ελληνικού Κράτους.

25. Ως προς την αρχή της αναλογικότητας, επιβάλλει στον νομοθέτη την υποχρέωση να εξετάσει πριν την υιοθέτηση των επίδικων μέτρων αν ο αντίκτυπός τους έχει μόνιμο ή προσωρινό χαρακτήρα, αν η έκταση και η διάρκεια των επιβληθέντων περιορισμών συμβαδίζουν με τον επιδιωκόμενο σκοπό και αν συνοδεύονται από αντισταθμιστικά μέτρα (για παράδειγμα, η μείωση των άμεσων και έμμεσων φόρων και η μείωση των τιμών των προϊόντων πρώτης ανάγκης).

26. Η πρώτη προσφεύγουσα υποστηρίζει ειδικότερα ότι παρά το γεγονός ότι οι αποδοχές της μειώθηκαν κατά τρόπο μόνιμο, δεν έλαβε καμία αποζημίωση για αυτή τη στέρηση περιουσίας, ούτε κάποια υπόσχεση αποζημίωσης ή άλλης μορφής αντιστάθμισης –όπως για παράδειγμα μείωση του χρόνου εργασίας, ή μείωση των επιτοκίων ή του ποσού αποπληρωμής των δανείων. Επιπλέον, δεν προβλέφθηκε κανένα μέτρο που να της επιτρέπει να αναπληρώσει αυτή τη στέρηση περιουσίας – όπως η δυνατότητα άσκησης, συγχρόνως με την εργασία της στον Συνήγορο του Πολίτη, του επαγγέλματος του δικηγόρου. Αντιθέτως, η οικονομική κατάστασή της επιδεινώθηκε με την επιβολή δυσβάσταχτων φορολογικών μέτρων: φόρος επιτηδεύματος ύψους 753,43 ευρώ, έκτακτος φόρος ακινήτων, συμπληρωματικός φόρος ύψους 1.731 ευρώ επί των εισοδημάτων του 2012. Στα παραπάνω προστίθεται η αύξηση της τιμής των προϊόντων πρώτης ανάγκης, των καυσίμων και των τιμολογίων των δημοσίων υπηρεσιών. Όλα αυτά τα μέτρα επέφεραν μία δραματική μείωση του βιοτικού επιπέδου της.

27. Ειδικότερα, η προσφεύγουσα λάμβανε αρχικά μεικτές μηνιαίες αποδοχές ύψους 3.339 ευρώ (ο καθαρός μισθός της ανερχόταν σε 2.435,83 ευρώ), εκ των οποίων 2.311 ευρώ βασικός μισθός, 53 ευρώ οικογενειακό επίδομα, 45 ευρώ επίδομα τριτοβάθμιων σπουδών και 930 ευρώ ειδικό επίδομα. Στα παραπάνω προστίθετο το επίδομα Χριστουγέννων, το επίδομα Πάσχα και το επίδομα αδείας, των οποίων το ύψος δεν διευκρινίζεται στην προσφυγή. Μετά τη θέση σε ισχύ των νόμων 3833/2010 και 3845/2010, η προσφεύγουσα είδε το ειδικό επίδομά της να μειώνεται από 930 σε 752,93 ευρώ και τα επιδόματα Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας καταρχήν να μειώνονται και κατόπιν να καταργούνται. Επιπλέον, μετά την ψήφιση των προαναφερόμενων νόμων, στις 28 Φεβρουαρίου 2012, μία νέα διοικητική απόφαση, η οποία ελήφθη δυνάμει του νόμου αριθ. 4023/2011, μείωσε τον μισθό της προσφεύγουσας κατά 700 ευρώ επιπλέον, κατά τρόπο ώστε ο μηνιαίος μισθός της να ανέρχεται πλέον σε 1.885,79 ευρώ.

28. Η δεύτερη προσφεύγουσα παραπονείται ότι η επίδικη νομοθεσία εισάγει τις ίδιες μειώσεις για όλους τους δημοσίους υπαλλήλους ανεξαρτήτως του επιπέδου των αποδοχών τους. Ειδικότερα, η μείωση των επιδομάτων των δημοσίων υπαλλήλων και η κατάργηση του 13ου και 14ου μισθού θίγουν αδιακρίτως τους υψηλόμισθους και τους χαμηλόμισθους. Ομοίως, η μείωση της 13ης και 14ης σύνταξης θίγει τόσο τους χαμηλοσυνταξιούχους όσο και εκείνους που λαμβάνουν 2.500 ευρώ μηνιαίως. Επιπλέον, οι συντάξεις αυτές καταργούνται εξ ολοκλήρου για τους συνταξιούχους κάτω των 60 ετών.

29. Λαμβανομένης υπόψη της ομοιότητας των υποθέσεων ως προς τα πραγματικά περιστατικά και το πρόβλημα ουσίας που θέτουν, το Δικαστήριο κρίνει αναγκαίο να τις συνενώσει και αποφασίζει να τις εξετάσει από κοινού σε μία και μόνο απόφαση.

30. Καταρχήν, το ζήτημα που τίθεται είναι αν η δεύτερη προσφεύγουσα έχει την ιδιότητα του «θύματος» υπό την έννοια του άρθρου 34 της Σύμβασης. Εν τούτοις, το Δικαστήριο εκτιμά ότι δεν είναι αναγκαίο να ενσκήψει επί αυτού του ζητήματος διότι, ακόμα κι αν υποτεθεί ότι η προσφεύγουσα έχει την ιδιότητα του «θύματος», οι αιτιάσεις που προβάλλει είναι ούτως ή άλλως απαράδεκτες για τους λόγους που εκτίθενται κατωτέρω.

31. Το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι τα συμβαλλόμενα Κράτη της Σύμβασης απολαμβάνουν μίας αρκετά ευρείας διακριτικής ευχέρειας όσον αφορά τον καθορισμό την κοινωνικής πολιτικής τους. Όσον αφορά τη θέσπιση νόμων για την επίτευξη ισορροπίας μεταξύ δημοσίων δαπανών και εσόδων, η οποία συνεπάγεται συνήθως μία εξέταση πολιτικών, οικονομικών και κοινωνικών ζητημάτων, το Δικαστήριο θεωρεί ότι οι εθνικές αρχές είναι καταρχήν περισσότερο κατάλληλες από ένα διεθνές δικαστήριο για να επιλέξουν τα πλέον πρόσφορα μέσα για την επίτευξη αυτού του σκοπού και σέβεται τις επιλογές τους, εφόσον αυτές δε στερούνται προδήλως εύλογης βάσης (Terazzi S.r.l. κατά Ιταλίας, αριθ. 27265/95, 17 Οκτωβρίου 2002, Wieczorek κατά Πολωνίας, αριθ. 18176/05, 8 Δεκεμβρίου 2009, Jahn και λοιποί κατά Γερμανίας [GC], αριθ. 46720/99, 72203/01 και 72552/01, CEDH 2005-VI, Mihaieş et Senteş κατά Ρουμανίας (déc.), αριθ. 44232/11 και 44605/11, 6 Δεκεμβρίου 2011 και Frimu και 4 άλλες προσφυγές κατά Ρουμανίας (déc.), αριθ. 45312/11, 45581/11, 45583/11, 45587/11 και 45588/11, § 40, 7 Φεβρουαρίου 2012, § 42). Αυτή η διακριτική ευχέρεια των εθνικών αρχών είναι ακόμα πιο ευρεία όταν τα επίδικα ζητήματα αφορούν τον καθορισμό προτεραιοτήτων όσον αφορά τη χρήση των περιορισμένων πόρων του Κράτους (O’Reilly και λοιποί κατά Ιρλανδίας (déc.), αριθ. 54725/00, 28 Φεβρουαρίου 2002, Pentiacova και λοιποί κατά Μολδαβίας (déc.), αριθ. 14462/03, 4 Ιανουαρίου 2005 και Huc κατά Ρουμανίας και Γερμανίας (déc.), αριθ. 7269/05, § 64, 1η Δεκεμβρίου 2009).

32. Δυνάμει της ευρέως καθιερωθείσας νομολογίας του Δικαστηρίου, οι αρχές που εφαρμόζονται γενικά επί υποθέσεων που αφορούν το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1 παραμένουν εφαρμοστέες και επί υποθέσεων που αφορούν μισθούς και κοινωνικές παροχές (βλέπε, mutatis mutandis, Stummer κατά Αυστρίας [GC], αριθ. 37452/02, § 82, 7 Ιουλίου 2011). Το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1 απαιτεί, πριν και πάνω από όλα, μία επέμβαση της δημόσιας αρχής στην απόλαυση του δικαιώματος στον σεβασμό της περιουσίας να είναι νόμιμη και να επιδιώκει ένα θεμιτό σκοπό «δημοσίας ωφελείας». Μία τέτοια επέμβαση πρέπει επίσης να είναι ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, ήτοι την επίτευξη δίκαιης ισορροπίας μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος της κοινότητας και της επιτακτικής ανάγκης προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ατόμου. Αυτή η ισορροπία δεν τηρείται όταν ο ενδιαφερόμενος έχει αναγκαστεί να υποστεί ένα υπερβολικό ατομικό βάρος (Khoniakina κατά Γεωργίας, αριθ. 17767/08, § 70, 19 Ιουνίου 2012).

33. Επιπλέον, το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1 δεν πρέπει να ερμηνεύεται ως ότι δίδει δικαίωμα σε σύνταξη συγκεκριμένου ποσού (βλέπε ιδίως Skorkiewicz κατά Πολωνίας (déc.), αριθ. 39860/98, 1η Ιουνίου 1999, Jankovic κατά Κροατίας (déc.), αριθ. 43440/98, CEDH 2000-X, Kuna κατά Γερμανίας (déc.), αριθ. 52449/99, CEDH-2001, Blanco Callejas κατά

Ισπανίας (déc.), αριθ. 64100/00, 18 Ιουνίου 2002, Maggio και λοιποί κατά Ιταλίας, αριθ. 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 και 56001/08, § 55, 31 Μαΐου 2011, Valkov και λοιποί κατά Βουλγαρίας, αριθ. 2033/04, 25 Οκτωβρίου 2011, Frimu και 4 άλλες προσφυγές κατά Ρουμανίας, § 40) ή σε μισθό συγκεκριμένου ποσού (Panfile κατά Ρουμανίας (déc.), 1302/11, § 18, 20 Μαρτίου 2012).

34. Το Δικαστήριο θεωρεί ότι οι περιορισμοί που εισήγαγαν οι επίδικοι νόμοι δεν μπορούν να θεωρηθούν «στέρηση περιουσίας», όπως ισχυρίζονται οι προσφεύγουσες, αλλά επέμβαση στην απόλαυση του δικαιώματος στον σεβασμό της περιουσίας υπό την έννοια της πρώτης φράσης της πρώτης παραγράφου του άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1 (Kjartan Asmundsson κατά Ισλανδίας, αριθ. 60669/00, § 40, CEDH 2004- IX, προαναφερόμενη απόφαση Wieczorek, § 61, Valkov και λοιποί κατά Βουλγαρίας, αριθ. 2033/04, 19125/04, 19475/04, 19490/04, 19495/04, 19497/04, 24729/04, 171/05 και 2041/05, § 88, 25 Οκτωβρίου 2011, καθώς και, mutatis mutandis, Maurice κατά Γαλλίας [GC], αριθ. 11810/03, §§ 67- 71 και 79, CEDH 2005-IX, Draon κατά Γαλλίας [GC], αριθ. 1513/03, §§ 70-72, 6 Οκτωβρίου 2005 και Hasani κατά Κροατίας (déc.), αριθ. 20844/09, 30 Σεπτεμβρίου 2010).

35. Το Δικαστήριο σημειώνει ότι η επέμβαση προβλεπόταν από το νόμο, ήτοι τους νόμους 3833/2010 και 3845/2010.

36. Προκειμένου να εκτιμήσει τον χαρακτήρα δημοσίας ωφελείας των επίδικων μέτρων, το Δικαστήριο προσδίδει ιδιαίτερο βάρος στην εισαγωγική έκθεση του νόμου 3833/2010 καθώς και στο σκεπτικό της απόφασης αριθ. 668/2012 του Συμβουλίου της Επικρατείας.

37. Το Δικαστήριο σημειώνει καταρχήν ότι η λήψη των επίδικων μέτρων αιτιολογείτο από την ύπαρξη μίας έκτακτης και πρωτοφανούς κρίσης στην πρόσφατη ιστορία της Ελλάδας. Όπως υπογραμμίζεται στην αιτιολογική έκθεση του νόμου 3833/2010, πρόκειται για τη «μεγαλύτερη δημοσιονομική κρίση των τελευταίων δεκαετιών», κρίση η οποία έχει «κλονίσει την αξιοπιστία της Χώρας, έχει προκαλέσει μεγάλες δυσκολίες στην προσπάθεια κάλυψης των δανειακών αναγκών της και απειλεί σοβαρά την Εθνική Οικονομία». Η έκθεση ανέφερε ότι η έξοδος από την κρίση συνιστούσε «ιστορική ευθύνη και εθνικό χρέος» και ότι η Ελλάδα είχε δεσμευτεί να «επιτύχει τη δημοσιονομική εξυγίανση με συγκεκριμένους στόχους και σε συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα» (πιο πάνω παράγραφος 17).

38. Το Συμβούλιο της Επικρατείας επεσήμανε επιπλέον, στην απόφασή του αριθ. 668/2012, ότι η μείωση των αποδοχών, επιδομάτων, αμοιβών και συνταξιοδοτικών παροχών όσων εργάζονται στο δημόσιο τομέα, η οποία αποφασίσθηκε με τους προαναφερόμενους νόμους, αποτελούσε μέρος ενός ευρύτερου προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής και προωθήσεως διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων της ελληνικής οικονομίας, το οποίο, συνολικώς εφαρμοζόμενο, αποσκοπούσε τόσο στην αντιμετώπιση της άμεσης ανάγκης καλύψεως οικονομικών αναγκών της χώρας όσο και στη βελτίωση της μελλοντικής δημοσιονομικής και οικονομικής της καταστάσεως. Οι σκοποί αυτοί ήταν δημοσίου συμφέροντος και αποτελούσαν σκοπούς κοινού ενδιαφέροντος των κρατών μελών της Ευρωζώνης, εν όψει της καθιερουμένης από τη νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ενώσεως υποχρεώσεως δημοσιονομικής πειθαρχίας και διασφαλίσεως της σταθερότητας της ζώνης του ευρώ. Τα μέτρα δε αυτά, λόγω της φύσεώς τους, συνέβαλλαν στην άμεση περιστολή των δημοσίων δαπανών (πιο πάνω παράγραφος 12).

39. Ως προς τούτο, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η έννοια της «δημόσιας ωφελείας» είναι από τη φύση της ευρεία. Όπως έχει ήδη επισημάνει, η απόφαση θέσπισης νόμων για την επίτευξη ισορροπίας μεταξύ δημοσίων δαπανών και εσόδων συνεπάγεται συνήθως μία εξέταση πολιτικών, οικονομικών και κοινωνικών ζητημάτων και ο νομοθέτης απολαμβάνει μεγάλη ελευθερία επιλογής στη χάραξη της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής. Το Δικαστήριο σέβεται ως εκ τούτου τον τρόπο με τον οποίο αντιλαμβάνεται την επιτακτική ανάγκη της «δημοσίας ωφελείας», υπό την προϋπόθεση ότι η κρίση του δεν στερείται προδήλως εύλογης βάσης (προαναφερόμενη απόφαση Jahn και λοιποί, § 91, Zvolský και Zvolská κατά Δημοκρατίας της Τσεχίας, αριθ. 46129/99, § 67 in fine, CEDH 2002-IX και προαναφερόμενη απόφαση Mihaieş et Senteş, § 19). Όταν διακυβεύονται ζητήματα γενικής πολιτικής, επί των οποίων μπορούν εύλογα να υφίστανται βαθιές αποκλίσεις σε ένα δημοκρατικό Κράτος, συντρέχει λόγος απόδοσης ιδιαίτερης σημασίας στον ρόλο του εθνικού φορέα λήψης αποφάσεων (James και λοιποί κατά Ηνωμένου Βασιλείου, απόφαση της 21ης Φεβρουαρίου 1986, série A no. 98, σελ.32, § 46, καθώς και προαναφερόμενη απόφαση Valkov και λοιποί, § 92).

40. Το Δικαστήριο σημειώνει επίσης ότι πέραν των μισθολογικής φύσεως μέτρων που προβλέπουν οι νόμοι 3833/2010 και 3845/2010, και άλλα μέτρα είχαν εισαχθεί με άλλους νόμους με σκοπό, μεταξύ άλλων, την αποκατάσταση της φορολογικής δικαιοσύνης και την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, την αναμόρφωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης και συνταξιοδότησης των δημοσίων υπαλλήλων, την αναθεώρηση των διαδικασιών επαλήθευσης και ελέγχου των δημοσίων οικονομικών, το άνοιγμα ορισμένων κλειστών επαγγελμάτων και την εξυγίανση των δημοσίων επιχειρήσεων.

41. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, το Δικαστήριο δεν έχει λόγο να αμφισβητήσει ότι αποφασίζοντας τη μείωση των αποδοχών και συντάξεων των δημοσίων υπαλλήλων, ο νομοθέτης εξυπηρετούσε σκοπό δημοσίας ωφελείας.

42. Απομένει να κριθεί αν εν προκειμένω διατηρήθηκε μία δίκαιη ισορροπία μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος της κοινότητας και της επιτακτικής ανάγκης προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων της πρώτης προσφεύγουσας και των μελών της δεύτερης προσφεύγουσας.

43. Το Δικαστήριο επισημαίνει ότι ο νόμος 3833/2010 μείωσε κατά 12% τις αποδοχές και συνταξιοδοτικές παροχές όλων όσων εργάζονταν ή είχαν εργαστεί στο δημόσιο τομέα. Ο νόμος 3845/2010, ο οποίος ψηφίσθηκε δύο μήνες αργότερα, μείωσε κατά 8% επιπλέον τις αποδοχές και συνταξιοδοτικές παροχές και όρισε το ύψος των επιδομάτων Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας σε 500, 250 και 250 ευρώ αντίστοιχα, υπό την προϋπόθεση το συνολικό ποσό που λαμβάνεται μηνιαίως να μην υπερβαίνει τα 3.000 ευρώ. Τα προβλεπόμενα από το νόμο 3845/2010 μέτρα κρίθηκαν αναγκαία από το νομοθέτη, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι αυτά που είχαν ληφθεί προγενέστερα με το νόμο 3833/2010 είχαν αποδειχθεί ανεπαρκή για την αντιμετώπιση της δεινής οικονομικής κατάστασης της χώρας.

44. Το Δικαστήριο αποδίδει επίσης ιδιαίτερο βάρος στο σκεπτικό του Συμβουλίου της Επικρατείας το οποίο, στην από 20 Φεβρουαρίου 2012 απόφασή του, απέρριψε πολυάριθμους λόγους που έλκονταν από δήθεν παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας από τα επίδικα μέτρα. Ειδικότερα, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι η απουσία αμιγώς προσωρινού χαρακτήρα για τη μείωση των αποδοχών και συνταξιοδοτικών παροχών ήταν αιτιολογημένη διότι σκοπός του νομοθέτη ήταν όχι μόνο να αντιμετωπίσει την οξεία δημοσιονομική κρίση της παρούσης στιγμής, αλλά ομοίως να εξυγιάνει τα δημόσια οικονομικά κατά τρόπο μόνιμο. Αναφέρθηκε επίσης στη νομολογία του Δικαστηρίου επί υποθέσεων μείωσης αποδοχών ή συντάξεων, μείωση στην οποία προέβησαν πολυάριθμα Κράτη μέσα στο ίδιο πλαίσιο της οικονομικής κρίσης. Παρατήρησε επιπλέον ότι οι ενώπιόν του αιτούντες δεν είχαν υποστηρίξει με σαφή τρόπο ότι η κατάστασή τους είχε επιδεινωθεί σε τέτοιο βαθμό που να κινδυνεύει η ίδια η διαβίωσή τους.

45. Το Δικαστήριο σημειώνει ότι η πρώτη προσφεύγουσα παρείχε λεπτομερείς πληροφορίες επί των εισοδημάτων της πριν από τη θέση σε ισχύ των νόμων 3833/2010 και 3845/2010, μετά τη θέση σε ισχύ, καθώς και μετά από τη νέα διοικητική απόφαση που ελήφθη δυνάμει του νόμου 4024/2011. Πέρασε έτσι από ένα καθαρό μισθό 2.435,83 ευρώ σε έναν καθαρό μισθό 1.885,79 ευρώ (πιο πάνω παράγραφοι 9 και 13).

46. Το Δικαστήριο θεωρεί ότι η μείωση του μισθού της πρώτης προσφεύγουσας δεν είναι τέτοιου βαθμού που να θέτει την προσφεύγουσα αντιμέτωπη με δυσκολίες διαβίωσης ασύμβατες προς το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1. Ενόψει των ανωτέρω και του ειδικότερου πλαισίου της κρίσης, η επίδικη επέμβαση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι θέτει ένα υπερβολικό βάρος στην προσφεύγουσα.

47. Ως προς την αναλογικότητα των επίδικων μέτρων σε ό,τι αφορά τους μισθούς και τις συντάξεις των μελών της δεύτερης προσφεύγουσας, το Δικαστήριο δεν μπορεί παρά να παραπέμψει στο ίδιο το κείμενο του μνημονίου. Σύμφωνα με αυτό, αφενός, η κατάργηση της 13ης και 14ης σύνταξης αντισταθμίζεται, για όσους λαμβάνουν λιγότερα από 2.500 ευρώ μηνιαίως, με τη δημιουργία ενός ενιαίου ετήσιου επιδόματος 800 ευρώ. Αφετέρου, αν και η καταβολή του 13ου και 14ου μισθού καταργείται για όλους τους μισθωτούς, προβλέπεται ένα ενιαίο ετήσιο επίδομα 1.000 ευρώ, το οποίο χρηματοδοτείται από την περικοπή των επιδομάτων των υψηλόμισθων. Το επίδομα αυτό δημιουργήθηκε για την προστασία των χαμηλότερων εισοδηματικών στρωμάτων του πληθυσμού (τα άτομα που λαμβάνουν λιγότερα από 3.000 ευρώ μηνιαίως) (πιο πάνω παράγραφος 6).

48. Ως προς τις εναλλακτικές λύσεις, τυχόν ύπαρξή τους δεν καθιστά από μόνη της μη αιτιολογημένη την επίδικη νομοθεσία. Στο μέτρο που ο νομοθέτης δεν παραβιάζει τα όρια της διακριτικής ευχέρειάς του, το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να κρίνει αν επέλεξε τον καλύτερο τρόπο για να χειριστεί το πρόβλημα ή αν έπρεπε να έχει ασκήσει με διαφορετικό τρόπο την εξουσία του (προαναφερόμενη απόφαση James και λοιποί, § 51, και J.A. Pye (Oxford) Ltd κατά Ηνωμένου Βασιλείου, αριθ. 44302/02, § 45, 15 Νοεμβρίου 2002).

49. Συνεπώς, το Δικαστήριο εκτιμά ότι η αιτίαση που σχετίζεται με το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1 είναι προδήλως αβάσιμη και πρέπει να απορριφθεί κατ’εφαρμογή του άρθρου 35 §§ 3α) και 4 της Σύμβασης.

50. Σε ό,τι αφορά τις αιτιάσεις που έλκονται από τα άρθρα 6, 8, 13, 14 και 17 της Σύμβασης και τις οποίες προβάλλει η δεύτερη προσφεύγουσα, λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των στοιχείων που έχει στη διάθεσή του, και στο μέτρο που είναι αρμόδιο να κρίνει τους διατυπωθέντες ισχυρισμούς, το Δικαστήριο δε διακρίνει καμία ένδειξη παραβίασης των δικαιωμάτων και ελευθεριών που εγγυώνται αυτά τα άρθρα. Το Δικαστήριο καταλήγει λοιπόν ότι αυτό το τμήμα της προσφυγής είναι προδήλως αβάσιμο και πρέπει να απορριφθεί κατ’εφαρμογή του άρθρου 35 §§ 3α) και 4 της Σύμβασης.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο, ομόφωνα, Συνενώνει τις προσφυγές,
Κηρύσσει τις προσφυγές απαράδεκτες.

André Wampach Isabelle Bello-Lefèvre Αναπληρωτής Γραμματέας Πρόεδρος

Ακριβής μετάφραση του συνημμένου εγγράφου από τα γαλλικά. Αθήνα, 3 Ιουνίου 2013.
Ο μεταφραστής

Αλέξανδρος Πετρουτσόπουλος

Μεταφραστική Υπηρεσία Υπουργείου Εξωτερικών, Αθήνα
SERVICE DES TRADUCTIONS DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES DE LA REPUBLIQUE HELLENIQUE, ATHENES
HELLENIC REPUBLIC, MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, TRANSLATION SERVICE, ATHENS

 

 

 

 

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

Requêtes nos 57665/12 et 57657/12
Ioanna KOUFAKI contre la Grèce
et ADEDY contre la Grèce

La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant le 7 mai 2013 en une chambre composée de :
Isabelle Berro-Lefèvre, présidente,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Julia Laffranque,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Erik Møse,
Ksenija Turković,
Dmitry Dedov, juges,
et de André Wampach, greffier adjoint de section,
Vu les requêtes susmentionnées introduites devant la Cour européenne des droits de l’homme le 31 août 2012,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT

1. La première requérante, Mme Ioanna Koufaki, est une ressortissante grecque née en 1967 et résidant à Athènes. Elle est représentée devant la Cour par Mes I. Adamopoulos, V. Chirdaris et A. Argyros, avocats à Athènes. La seconde requérante est la Confédération des syndicats des fonctionnaires publics (ADEDY). Elle est représentée devant la Cour par Mes M.-M. Tsipra et M. Miliarakis, avocats à Athènes.
A. Les circonstances de l’espèce

2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérantes, peuvent se résumer comme suit.
3. La première requérante est avocate au barreau d’Athènes et, depuis le 2 mars 2001, membre du personnel scientifique du service du Médiateur de la République. A cette date, elle fut embauchée par contrat de droit privé, pour une durée initiale de cinq ans puis pour une durée indéterminée, sa rémunération étant régie par les lois nos 2477/1997 et 3205/2003 relatives aux « réglementations salariales applicables aux fonctionnaires et employés du secteur public ». Le 10 avril 2012, elle fut détachée au service central de la Chambre technique de Grèce (Techniko Epimelitirio Ellados), une personne morale de droit public.
4. La deuxième requérante est une organisation syndicale représentant plusieurs syndicats de fonctionnaires (permanents ou engagés par contrat de droit privé) de l’Etat, des personnes morales de droit public et des collectivités territoriales. Son but principal consiste à protéger les intérêts économiques, sociaux et professionnels des fonctionnaires, y compris quant aux questions de retraite.
5. Le 15 mars 2010, fut publiée au Journal officiel la loi no 3833/2010 intitulée « Protection de l’économie nationale – Mesures urgentes pour réagir à la crise financière » (paragraphes 14 et suivants ci-dessous). Cette loi réduisait d’un pourcentage allant de 12 % à 30 % les rémunérations des personnes travaillant dans le secteur public – quelle que soit la nature de leur lien d’engagement –, nonobstant toute autre loi spéciale ou générale, toute convention collective, toute décision arbitrale ou tout accord ou contrat individuel (article 1). Elle fixait un nouveau plafond aux rémunérations de tous ceux qui travaillaient dans la fonction publique (article 2) et établissait la politique gouvernementale des revenus pour l’année 2010. Les réductions susmentionnées devaient s’appliquer rétroactivement à compter du 1er janvier et du 1er mars 2010.
6. Le 3 mai 2010, le ministre de l’Economie et le gouverneur de la Banque de Grèce, représentant la République hellénique, d’une part, et le commissaire aux Affaires économiques et monétaires de l’Union européenne, d’autre part, signèrent un texte intitulé « mémorandum d’entente » (memorandum of understanding) (« le mémorandum »). Ce texte détaillait les mesures d’un programme triennal établi par les autorités helléniques après consultation de la Commission européenne, de la Banque centrale européenne et du Fonds monétaire international. Il énonçait, entre autres, que « la politique des revenus et la politique de protection sociale doivent soutenir l’effort d’ajustement budgétaire et de retour à la compétitivité. L’ajustement des revenus à un niveau viable est nécessaire pour appuyer la restructuration des finances publiques et réduire l’inflation à des niveaux bien inférieurs à la moyenne de la zone euro ainsi que pour améliorer la compétitivité en matière de coûts et de prix sur une base constante ». Le même texte soulignait plus loin :
« Le gouvernement s’engage à une répartition équitable du coût de l’ajustement. L’engagement pour la protection des plus vulnérables face aux conséquences de la récession économique est pris en compte dans la planification des politiques d’ajustement. Ceux qui n’ont pas contribué aux charges fiscales à hauteur de la part qui leur revient contribueront de manière plus ample à l’assainissement des finances publiques. Quant à la réduction des salaires et pensions de retraite dans la fonction publique, les bas salaires ont été protégés ; [en ce qui concerne la] baisse des pensions : la suppression des 13e et 14e mois de pension est compensée, pour ceux qui perçoivent moins de 2 500 EUR par mois, par la création d’une prime unique de 800 EUR par an. La réduction est plus lourde pour ceux qui ont des retraites plus élevées. Baisse des salaires : le versement des 13e et 14e mois de salaire sera supprimé pour tous les salariés. Pour protéger les populations ayant des bas revenus, ceux qui perçoivent moins de 3 000 EUR par mois, il sera créé une prime annuelle de 1 000 EUR, financée par la réduction des allocations jusqu’alors calculées sur les hauts salaires. »

7. Le 6 mai 2010 fut publiée la loi no 3845/2010 intitulée « Mesures de mise en œuvre du mécanisme de soutien de l’économie hellénique par les Etats membres de la zone euro et par le Fonds monétaire international », qui ratifiait essentiellement le mémorandum d’entente en ce qui concernait les relations entre la Grèce et les Etats membres de la zone euro. L’article 3 de cette loi réduisait encore de 8 % supplémentaires les rémunérations de ceux qui travaillaient dans le secteur public. L’article 4 augmentait le taux de la TVA et des taxes spéciales sur la consommation.
8. Les 8 et 10 mai 2010, le ministre de l’Economie signa deux accords intitulés « Loan Facility Agreement between certain Euro Area Member States and KfW (as Lenders) and the Hellenic Republic (as Borrower) and the Bank of Greece (as the Borrower’s Agent) » et « International Monetary Fund Stand-by Arrangement ».
9. En application des lois nos 3833/2010 et 3845/2010, la première requérante, qui percevait un salaire mensuel brut de 3 339 euros (EUR) (lui laissant 2 435,83 EUR de salaire net), vit son allocation spéciale réduite de 20 % à partir du 1er janvier 2010, et son allocation de « Pâques » réduite de 30 % – cette dernière ayant été par la suite totalement supprimée, avec l’allocation de « Noël » et l’allocation de congés. Plus particulièrement, son salaire brut était composé d’un salaire de base d’un montant de 2 311 EUR, d’une allocation de famille d’un montant de 53 EUR, d’une allocation d’études supérieures d’un montant de 45 EUR et d’une allocation spéciale d’un montant de 752,93 EUR. Cette dernière allocation était fixée au 1er janvier 2008 à 930 EUR, mais fut réduite le 1er janvier 2010 de 12 %, puis le 1er juin 2010 de 8 % supplémentaires. Avec l’entrée en vigueur de la loi no 3845/2010, les allocations de Noël, de Pâques et de congés de la requérante furent supprimées, car le total de sa rémunération dépassait 3 000 EUR par mois (paragraphe 16 ci-dessous).
10. La loi no 3847/2010 diminua le montant de ces dernières allocations pour les retraités de la fonction publique. Elle les supprima pour ceux qui avaient moins de 60 ans.
11. Le 26 juillet 2010, avec d’autres personnes, les requérantes saisirent le Conseil d’Etat : la première, d’un recours en annulation de son bulletin de paye ; la seconde, d’un recours en annulation contre les conséquences que les lois précitées engendraient au détriment de la situation économique de leurs membres. Les auteurs des recours alléguaient que les lois précitées étaient contraires à la Constitution ainsi qu’à différents textes internationaux, dont l’article 1 du Protocole no 1.
12. Le 20 février 2012, le Conseil d’Etat, siégeant en formation plénière, rejeta les recours (arrêt no 668/2012, mis au net le 2 mars 2012). Il se prononça ainsi en ce qui concernait le moyen relatif à la violation de l’article 1 du Protocole no 1 :
« (…) par l’effet de l’adoption des lois no 3833/2010 et no 3845/2010, plusieurs mesures ont été adoptées, entre autres la réduction des rémunérations de ceux qui travaillent dans la fonction publique (…) et [la réduction] des pensions de retraite aux fins, d’une part, de réagir immédiatement à la crise aiguë des finances publiques constatée par le législateur, laquelle avait selon lui rendu impossible la satisfaction par les marchés internationaux des besoins du pays en matière de crédit et [fait naître] l’éventualité d’une faillite, et, d’autre part, d’assainir les finances publiques par la réduction du déficit (…). Plus particulièrement, les mesures prévues par la loi no 3845/2010, qui comprennent entre autres la réduction des rémunérations et pensions de retraite (…) ont été jugées nécessaires par le législateur compte tenu du fait que celles adoptées antérieurement par la loi no 3833/2010 se sont avérées insuffisantes pour faire face à la situation économique défavorable du pays, de sorte qu’il était nécessaire de recourir au fonds européen de stabilité financière créé pour l’économie grecque par les pays membres de la zone euro (…).

La réduction des rémunérations, allocations et pensions de retraite de ceux qui travaillent dans la fonction publique, décidée par les lois précitées, fait partie d’un programme plus large d’adaptation des finances publiques et de réalisation de réformes structurelles de l’économie grecque qui vise, s’il est appliqué dans son intégralité, à combler le besoin urgent de financement du pays et à améliorer la situation économique et financière future de celui-ci. Or, ces buts visent à servir l’intérêt général et en même temps coïncident avec ceux des Etats membres de la zone euro, compte tenu de l’obligation de discipline budgétaire et de préservation de la stabilité de la zone euro instituée par la législation de l’Union européenne. De par leur nature, ces mesures contribuent à la réduction immédiate des dépenses publiques.

(…) Ces mesures ne sont manifestement pas inadéquates pour atteindre les buts poursuivis et ne sauraient être considérées comme non nécessaires, compte tenu par ailleurs du fait que l’appréciation du législateur quant aux mesures à prendre pour faire face à l’état critique des finances publiques n’est sujette qu’à un contrôle juridictionnel limité. Par conséquent, le moyen selon lequel les motifs invoqués pour réduire les rémunérations et allocations (…) ne seraient pas justifiés (…) et les mesures litigieuses auraient pour seul but de servir les besoins en liquidités de l’Etat est mal fondé. (…)

La réduction des rémunérations et pensions de retraite tend à limiter les dépenses du gouvernement, ce qui contribuera à réduction du déficit budgétaire du pays. Les dépenses du gouvernement incluent celles des organismes de sécurité sociale, indépendamment du fait que ces organismes constituent des personnes morales de droit public ayant une autonomie financière. Compte tenu du fait que la réduction de la rémunération des fonctionnaires et plus largement des travailleurs du secteur public tend à atteindre le but susmentionné, la question de savoir si cette réduction peut entraîner aussi celle des salaires de ceux qui travaillent dans le secteur privé n’a aucune incidence sur l’opportunité de cette mesure. En fait, une réduction éventuelle des salaires de ceux qui travaillent dans le secteur privé conduira, comme le législateur s’y attend, à une réduction du coût de production des produits grecs, à un ajustement des prix des produits et des services, à une baisse de l’inflation, à une augmentation de la compétitivité de l’économie grecque, à un renforcement de l’emploi et, en définitive, à une augmentation du produit intérieur brut.

Les allégations selon lesquelles il y aurait violation du principe de la proportionnalité sont mal fondées, notamment quant à l’omission [prétendue] du législateur d’examiner, avant de prendre les mesures litigieuses, la possibilité de trouver des solutions alternatives plus douces (…). L’assainissement des finances publiques du pays ne dépend pas seulement de la réduction des dépenses relatives aux salaires et des dépenses des organismes de sécurité sociale, mais [aussi] de l’adoption des mesures économiques, financières et structurelles dont l’application intégrale et coordonnée contribuera à sortir le pays de la crise et à améliorer les données budgétaires de manière viable, c’est-à-dire après l’écoulement de la période de trois ans visée par le mémorandum.

Certaines des mesures précitées ont été établies par les dispositions des lois nos 3833/2012 et 3845/2010 (augmentation des recettes publiques par l’augmentation de la TVA et des taxes spéciales sur la consommation et par l’imposition de taxes extraordinaires). D’autres lois ont introduit des mesures pour rétablir la justice fiscale et pour faire face à l’évasion fiscale, pour réformer le système de sécurité sociale et le système de mise à la retraite des fonctionnaires, pour revoir les procédures de vérification et de contrôle des finances publiques (…), pour ouvrir certaines professions fermées, pour assainir les entreprises publiques, pour restructurer et développer l’organisme ferroviaire grec (…).

Il convient aussi de rejeter l’allégation selon laquelle il y aurait eu violation du principe de la proportionnalité en ce que les mesures litigieuses ne revêtent pas un caractère seulement provisoire. (…) Le législateur, en adoptant un ensemble de mesures, dont les mesures en cause, tend non seulement à remédier à la crise budgétaire aiguë mais aussi à assainir les finances publiques de manière durable.

Les mesures litigieuses (…) assurent un équilibre entre les exigences de l’intérêt général et le besoin de protéger les droits patrimoniaux des salariés et des retraités, eu égard à l’ampleur limitée des réductions et au fait que les allocations de fête et de congés ont continué à être versées à ceux dont la rémunération ou la pension ne dépassent pas 3 000 ou 2 500 EUR, même si elles sont réduites par rapport aux montants antérieurs (…). Compte tenu de ce qui précède, la législation litigieuse n’est pas contraire à l’article 1 du Protocole no 1 ni au principe de proportionnalité garanti par l’article 25 § 1 d) de la Constitution (…). Il n’y a pas non plus violation du principe de la sécurité juridique car le droit à recevoir une rémunération ou une pension d’un montant déterminé n’est garanti par aucune disposition constitutionnelle ou autre et il n’est pas exclu de les faire varier en fonction des circonstances du moment. Par ailleurs, le fait que le législateur ait établi une baisse obligatoire des allocations pour tous les salariés et des pensions pour tous les retraités, sans autoriser l’administration (…) à apprécier, sous le contrôle ultérieur des tribunaux, [l’opportunité] d’appliquer ou non la réduction établie à chaque cas particulier ne méconnaît aucune disposition constitutionnelle ou d’une autre nature. Cela d’autant plus que le but des mesures litigieuses est de faire face à un besoin budgétaire urgent (arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, no 8793/79, § 68). De plus, compte tenu du but poursuivi par ces mesures et de leur nature, ainsi que du fait qu’il s’agit d’une réglementation des droits de propriété et non d’une privation de ceux-ci, le législateur n’avait pas à prévoir une indemnité (arrêts ex-Roi de Grèce et autres c. Grèce du 23 novembre 2000 no 25701/94, § 89, Saints Monastères c. Grèce du 9 décembre 1994, § 71, James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, § 54. (…)

Il convient aussi de rejeter le moyen tiré de la violation de l’article 2 de la Constitution (respect et protection de la valeur humaine) car ni cette disposition ni l’article 1 du Protocole no 1 ne garantissent le droit de percevoir un salaire ou une pension d’un montant déterminé, sauf si le seuil de subsistance digne pour la personne concernée était mis en danger (…). Or, les requérants ne soutiennent pas de manière concrète que les réductions litigieuses de leurs salaires et pensions, de par leur ampleur, entraînent une telle mise en danger pour les affiliés que les personnes morales représentent ou pour les personnes physiques ayant introduit le présent recours (décisions Budina c. Russie du 18 juin 2009, no 45603/03, Larioshina c. Russie du 23 avril 2002, no 56869/00 et Florin Huc c. Roumanie et Allemagne du 1er décembre 2009, no 7269/05).

(…) »

13. Le 28 février 2012, une nouvelle décision administrative, adoptée en vertu de la loi no 4024/2011 (portant réglementation relative aux pensions, à l’échelle des traitements, à la notation, à la mise en réserve des effectifs et autres dispositions d’application du plan stratégique pour les finances publiques à moyen terme 2012-2015), réduisit le salaire de la requérante de 700 EUR supplémentaires, de sorte que son salaire mensuel net se trouva ramené à 1 885,79 EUR.
B. Le droit et la pratique interne pertinents

14. L’article 1 de la loi no 3833/2010 intitulée « Protection de l’économie nationale – Mesures urgentes pour réagir à la crise financière » portait sur la réduction des rémunérations dans le secteur public. En son paragraphe 2, il prévoyait que les allocations, indemnités et salaires de toute nature des fonctionnaires de l’Etat, des personnes morales de droit public, des pouvoirs locaux, des forces armées, de la police, des pompiers et de la gendarmerie maritime étaient réduits de 12 %. Les allocations de Noël, de Pâques et de congés étaient réduites de 30 %.
15. L’article 2 de la même loi prévoyait que les allocations, indemnités et salaires précités ne pouvaient pas dépasser ceux des secrétaires généraux des ministères.
16. L’article 3 de la loi (politique des revenus pour 2010) prévoyait qu’à compter de l’entrée en vigueur de la loi et jusqu’au 31 décembre 2012, il était interdit de conclure ou d’allouer, sous quelque prétexte que ce soit, des augmentations de toute sorte aux rémunérations des fonctionnaires précités. Etaient exclues de cette interdiction les augmentations résultant de modifications de la situation familiale et de l’évolution salariale ou hiérarchique de ces fonctionnaires prévues par la loi, les actes réglementaires, les conventions collectives du travail, les décisions arbitrales ou les règlements du travail.
17. Le rapport introductif de cette loi précisait entre autres ce qui suit :
« Le projet de loi qui est soumis à l’Assemblée pour être voté suivant la procédure d’urgence constitue l’action coordonnée du gouvernement pour faire face aux difficultés économiques défavorables sans précédent et à la plus grande crise des finances publiques des dernières décennies, qui a ébranlé la crédibilité du pays, a mis à mal l’effort pour satisfaire les besoins de crédits du pays et menace sérieusement l’économie nationale.

La situation difficile des finances publiques, en raison du déficit public et de la dette publique, qui ont atteint le niveau le plus élevé dans l’histoire des finances publiques du pays, combinée avec la crise monétaire qui a restreint les liquidités des marchés internationaux, mais aussi [avec] le déficit de crédibilité du pays face aux attaques des spéculateurs, rendent nécessaire la prise de mesures immédiates afin d’économiser des ressources par la réduction des dépenses publiques et l’augmentation des recettes fiscales.

(…)

Affronter la crise et s’en sortir, de sorte que le pays retrouve le chemin du développement et de la prospérité, constitue une responsabilité historique et un devoir national.

Les mesures proposées s’imposent de par la Constitution. L’Etat a le droit et même, dans les conditions difficiles actuelles, le devoir d’exiger de tous les citoyens de faire ce qu’il faut pour la solidarité sociale et nationale (article 25 § 4). Il a l’obligation de prendre des mesures pour assurer la paix sociale et la protection de l’intérêt général (…). La réalité de l’état des finances publiques du pays que le gouvernement est appelé à gérer après les élections du 4 octobre 2009 est en termes généraux la suivante :

a) le déficit budgétaire s’élève à 12,7 % du PNB (30 milliards d’EUR) ;

b) la dette du gouvernement central dépasse 120 % du PNB (300 milliards d’EUR) tandis que la dette du gouvernement général dépasse 113 % du PNB (plus de 270 milliards d’EUR) ;

c) les dépenses annuelles pour le paiement des intérêts, qui s’élevaient à 9-9,5 milliards d’EUR pour la période 2000-2008, dépassent maintenant 12 milliards d’EUR ;

d) les dépenses primaires du budget ordinaire ont été augmentées de 50 % (20 milliards d’EUR) pendant les trois dernières années du gouvernement précédent.

Cette situation budgétaire difficile doit être réglée immédiatement, par des coupes considérables et des initiatives, tout en respectant les principes de l’égalité, de la proportionnalité et de la justice sociale. Chaque citoyen est appelé à participer à cet effort national et contribuer aux charges publiques en fonction de ses capacités.

Par le Programme de stabilité et de développement (PSD) approuvé par le Conseil européen du 16 février 2010, le pays s’est engagé vis-à-vis de ses citoyens et de ses partenaires européens à réussir l’assainissement budgétaire avec des objectifs et un calendrier précis. Les mesures proposées par le présent projet de loi mettent en œuvre une partie du plan du PSD et renforcent la possibilité de le faire exécuter.

(…)

Les facteurs de risque nationaux, la probabilité d’une récession plus grande de l’économie hellénique, mais aussi les taux d’intérêt élevés et les risques liés aux emprunts de l’Etat mettent en danger la réalisation de ces buts et rendent urgent le besoin de faire exécuter de manière inflexible le programme gouvernemental d’adaptation budgétaire et les réformes pour le renforcement de l’économie, par la prise des mesures nécessaires supplémentaires.

(…) »

18. L’article 3 de la loi no 3845/2010, intitulée « Mesures de mise en œuvre du mécanisme de soutien de l’économie hellénique par les Etats membres de la zone euro et par le Fonds monétaire international », prévoyait que les allocations, indemnités et salaires des fonctionnaires étaient réduits d’un pourcentage supplémentaire de 8 %. Les allocations de Noël, de Pâques et de congés étaient désormais plafonnées respectivement à 500 EUR, 250 EUR et 250 EUR. Ces allocations n’étaient en outre versées que si la totalité de la rémunération mensuelle du fonctionnaire ne dépassait pas 3 000 EUR.
19. L’article unique de la loi no 3847/2010, intitulée « Réajustement des allocations des fêtes de Noël et de Pâques et de l’allocation de congés concernant les retraités de la fonction publique », prévoyait que ces allocations étaient accordées si le titulaire avait dépassé 60 ans et à condition que le montant total de sa pension de retraite mensuelle ne dépasse pas 2 500 EUR. Ces allocations étaient dorénavant fixées à 400 EUR pour celle de Noël, à 200 EUR pour celle de Pâques et à 200 EUR pour celle de congés. Si le montant mensuel de la pension dépassait 2 500 EUR, ces allocations étaient réduites de manière à ce que le montant total perçu soit de 2 500 EUR.
GRIEFS

20. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérantes se plaignent de la baisse des salaires et des pensions opérée par les lois nos 3833/2010, 3845/2010 et 3847/2010. La deuxième requérante invoque de surcroît des violations des articles 6 § 1, 8, 13, 14 et 17 de la Convention.
EN DROIT

21. Les requérantes se plaignent d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1, qui se lit ainsi :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

22. Les requérantes soulignent que le droit de tous ceux qui travaillent dans la fonction publique de percevoir leur salaire fait partie de leur propriété et tombe sous la protection de l’article 1 du Protocole no 1. Elles soutiennent que la réduction des rémunérations et des pensions prévue par les lois nos 3833/2010, 3845/2010 et 3847/2010, qui introduisent des mesures d’un caractère constant et permanent, suppriment les allocations de Noël et de Pâques et l’allocation de congés et baissent de 20 % le montant de leur allocation spéciale, constituent une privation de propriété.

23. Les requérantes affirment que la notion d’ « utilité publique » mentionnée au premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 ne couvre pas le simple intérêt de trésorerie de l’Etat, la disparition du déficit budgétaire ou la stabilité des finances publiques. L’invocation de l’utilité publique présuppose une démonstration approfondie au moyen d’une étude économique technique qui examine au préalable toutes les solutions de rechange et toutes les mesures plus souples au niveau des conséquences. Le recours à la privation de propriété ne devrait pouvoir être envisagé que comme ultime solution.

24. Les lois précitées ne sont pas des lois de réception, dans l’ordre juridique interne, de règles de droit international. La réglementation qu’elles mettent en place est anticonstitutionnelle car en contradiction avec des principes constitutionnels fondamentaux (égalité devant les charges publiques, principe de la proportionnalité) et avec les droits sociaux garantis par la Constitution. L’invocation de la conjoncture budgétaire défavorable risque, tout comme l’invocation de l’utilité publique, de saper l’ordre juridique interne et notamment la force juridique supérieure de la Constitution et de la Convention par rapport aux lois ordinaires. La contrariété de cette réglementation avec la Constitution et la Convention ne sape pas seulement certains aspects protecteurs des droits sociaux et du travail mais toute la politique sociale de l’Etat grec.

25. Quant au principe de proportionnalité, il impose au législateur l’obligation d’examiner avant l’adoption des mesures litigieuses si leur effet est de caractère permanent ou provisoire, si l’étendue et la durée des restrictions imposées sont compatibles avec le but poursuivi et si elles sont accompagnées de mesures compensatoires (par exemple, la baisse des impôts directs et indirects et la baisse des prix des produits de première nécessité).

26. La première requérante soutient en particulier qu’en dépit du fait que sa rémunération a été réduite de manière permanente, elle n’a reçu aucune indemnisation pour cette privation de propriété, ni aucune promesse d’indemnisation ou de compensation sous une autre forme – comme par exemple une réduction du temps de travail, ou une baisse des taux d’intérêt ou du montant de remboursement des prêts. Il n’a par ailleurs été ménagé aucune mesure qui lui permette de suppléer à cette privation de propriété – comme la possibilité d’exercer, en même temps que ses fonctions auprès du service du Médiateur de la République, la profession d’avocate. Tout au contraire, sa situation financière a été aggravée par l’imposition de mesures fiscales insupportables : taxe professionnelle d’un montant de 753,43 EUR, taxe immobilière exceptionnelle, impôt supplémentaire d’un montant de 1 731 EUR sur le revenu 2012. A cela s’ajoute l’augmentation des prix des produits de première nécessité, du carburant et des tarifs des services publics. Toutes ces mesures ont entraîné une baisse dramatique de son niveau de vie.

27. Plus particulièrement, la requérante recevait initialement un salaire mensuel brut de 3 339 EUR (son salaire net s’élevant à 2 435,83 EUR), dont 2 311 EUR comme salaire de base, 53 EUR comme allocation de famille, 45 EUR comme allocation d’études supérieures et 930 EUR comme allocation spéciale. A cela s’ajoutait l’allocation de Noël, l’allocation de Pâques et l’allocation de congés, pour des montants non précisés dans la requête. Après l’entrée en vigueur des lois nos 3833/2010 et 3845/2010 la requérante a vu son allocation spéciale ramenée de 930 à 752,93 EUR et ses allocations de Noël, Pâques et de congés d’abord diminuées puis supprimées. De plus, postérieurement à l’adoption des lois précitées, le 28 février 2012, une nouvelle décision administrative, adoptée en vertu de la loi no 4024/2011, a réduit le salaire de la requérante de 700 EUR supplémentaires, de sorte que son salaire mensuel net s’est trouvé ramené à 1 885,79 EUR.

28. La seconde requérante se plaint que la législation litigieuse introduit les mêmes réductions pour tous les fonctionnaires indépendamment du niveau de leur salaire. En particulier, la diminution des allocations des fonctionnaires et la suppression du 13e et du 14e mois de salaire frappent indistinctement les hauts et les bas salaires. De même, la diminution du 13e et du 14e mois de pension de retraite des fonctionnaires frappe aussi bien ceux qui ont de petites pensions que ceux qui reçoivent 2 500 euros par mois. De plus, ces pensions sont totalement supprimées pour les retraités de moins de 60 ans.

29. Compte tenu de la similitude des affaires quant aux faits et au problème de fond qu’elles posent, la Cour estime nécessaire de les joindre et décide de les examiner conjointement dans une seule et même décision.

30. D’emblée, la question se pose de savoir si la seconde requérante a la qualité de « victime » au sens de l’article 34 de la Convention. Cependant, la Cour estime qu’il n’est pas nécessaire de se pencher sur cette question, car, à supposer même que la requérante ait la qualité de « victime », les griefs qu’elle soulève sont de toute manière irrecevables pour les raisons exposées ci-après.

31. La Cour rappelle que les Etats parties à la Convention jouissent d’une marge d’appréciation assez ample lorsqu’il s’agit de déterminer leur politique sociale. L’adoption des lois pour établir l’équilibre entre les dépenses et les recettes de l’Etat impliquant d’ordinaire un examen de questions politiques, économiques et sociales, la Cour considère que les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées qu’un tribunal international pour choisir les moyens les plus appropriés pour parvenir à cette fin et elle respecte leurs choix, sauf s’ils se révèlent manifestement dépourvus de base raisonnable (Terazzi S.r.l. c. Italie, no 27265/95, 17 octobre 2002 ; Wieczorek c. Pologne, no 18176/05, 8 décembre 2009 ; Jahn et autres c. Allemagne [GC], no 46720/99, 72203/01 et 72552/01, CEDH 2005-VI ; Mihaieş et Senteş c. Roumanie, (déc.), nos 44232/11 et 44605/11, 6 décembre 2011 et Frimu et 4 autres requêtes c. Roumanie (déc.), nos 45312/11, 45581/11, 45583/11, 45587/11 et 45588/11, § 40, 7 février 2012). Cette marge d’appréciation des autorités nationales est d’autant plus ample lorsque les questions en litige impliquent la fixation des priorités pour ce qui est de l’affectation des ressources limitées de l’Etat (O’Reilly et autres c. Irlande (déc.), no 54725/00, 28 février 2002 ; Pentiacova et autres c. Moldova (déc.), no 14462/03, 4 janvier 2005 et Huc c. Roumanie et Allemagne (déc.), no 7269/05, § 64, 1er décembre 2009).

32. En vertu de la jurisprudence bien établie de la Cour, les principes qui s’appliquent généralement aux affaires concernant l’article 1 du Protocole no 1 gardent toute leur pertinence en matière de salaires ou de prestations sociales (voir, mutatis mutandis, Stummer c. Autriche [GC], no 37452/02, § 82, 7 juillet 2011). L’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale et poursuive un but légitime « d’utilité publique ». Une telle ingérence doit aussi être proportionnée au but légitime poursuivi, c’est-à-dire ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Un tel équilibre n’est pas respecté si la personne concernée a dû subir une charge individuelle excessive (Khoniakina c. Géorgie, no 17767/08, § 70, 19 juin 2012).

33. En outre, l’article 1 du Protocole no 1 ne saurait être interprété comme donnant droit à une pension d’un montant déterminé (voir notamment Skorkiewicz c. Pologne (déc.), no 39860/98, 1er juin 1999 ; Jankovic c. Croatie (déc.), no 43440/98, CEDH 2000-X ; Kuna c. Allemagne, (déc.), no 52449/99, CEDH 2001–V ; Blanco Callejas c. Espagne (déc.), no 64100/00, 18 juin 2002 ; Maggio et autres c. Italie, nos 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 et 56001/08, § 55, 31 mai 2011 ; Valkov et autres c. Bulgarie, no 2033/04, 25 octobre 2011 ; Frimu et 4 autres requêtes c. Roumanie, § 40, précitée) ou à un salaire d’un montant déterminé (Panfile c. Roumanie (déc.), 13902/11, § 18, 20 mars 2012).

34. La Cour considère que les restrictions introduites par les lois litigieuses ne sauraient être considérées comme une « privation de propriété », comme le prétendent les requérantes, mais plutôt comme une ingérence dans la jouissance du droit au respect des biens au sens de la première phrase du premier paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 (Kjartan Ásmundsson c. Islande, no 60669/00, § 40, CEDH 2004‑IX ; Wieczorek, précité, § 61 ; Valkov et autres, précité ; ainsi que, mutatis mutandis, Maurice c. France [GC], no 11810/03, §§ 67‑71 et 79, CEDH 2005‑IX ; Draon c. France [GC], no 1513/03, §§ 70‑72, 6 octobre 2005 et Hasani c. Croatie (déc.), no 20844/09, 30 septembre 2010).

35. La Cour note que l’ingérence était prévue par la loi, à savoir les lois nos 3833/2010 et 3845/2010.

36. Pour apprécier le caractère d’utilité publique des mesures litigieuses, la Cour attache un poids particulier au rapport introductif de la loi no 3833/2010 ainsi qu’aux motifs de l’arrêt no 668/2012 du Conseil d’Etat.

37. La Cour note d’abord que l’adoption des mesures litigieuses a été justifiée par l’existence d’une crise exceptionnelle et sans précédent dans l’histoire récente de la Grèce. Comme le souligne le rapport introductif de la loi no 3833/2010, il s’agit de « la plus grande crise des finances publiques de dernières décennies », crise qui « a ébranlé la crédibilité du pays, a mis à mal l’effort pour satisfaire les besoins de crédits du pays et menace sérieusement l’économie nationale ». Le rapport affirmait que sortir de la crise constituait « une responsabilité historique et un devoir national » et que la Grèce s’était engagée à « réussir l’assainissement budgétaire avec des objectifs et selon un calendrier précis » (paragraphe 17 ci-dessus).

38. Le Conseil d’Etat a par ailleurs relevé, dans son arrêt no 668/2012, que la réduction des salaires, allocations, primes et pensions de retraite des personnes travaillant dans la fonction publique, décidée par les lois précitées, faisait partie d’un programme plus large d’adaptation des finances publiques et de réalisation de réformes structurelles de l’économie grecque qui, pris dans son intégralité, visait à combler le besoin urgent de financement du pays et à améliorer sa situation économique et financière future. Ces buts étaient d’intérêt général et coïncidaient par ailleurs avec ceux des Etats membres de la zone euro, compte tenu de l’obligation de discipline budgétaire et de préservation de la stabilité de la zone euro instituée par la législation de l’Union européenne. De par leur nature, ces mesures contribuaient donc à la réduction immédiate des dépenses publiques (paragraphe 12 ci-dessus).

39. A cet égard, la Cour rappelle que la notion d’« utilité publique » est ample par nature. Comme elle l’a déjà relevé, la décision d’adopter des lois portant sur l’équilibre entre les dépenses et les recettes budgétaires de l’État implique d’ordinaire l’examen de questions politiques, économiques et sociales et le législateur dispose d’une grande latitude pour mener une politique économique et sociale. La Cour respecte donc la manière dont il conçoit les impératifs de l’« utilité publique », sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable (Jahn et autres, précité, § 91 ; Zvolský et Zvolská c. République tchèque, no 46129/99, § 67 in fine, CEDH 2002-IX et Mihaieş et Senteş, précitée, § 19). Lorsque des questions de politique générale sont en jeu, sur lesquelles de profondes divergences peuvent raisonnablement exister dans un Etat démocratique, il y a lieu d’accorder une importance particulière au rôle du décideur national (James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 46, série A no 98, ainsi que Valkov et autres, précité, § 92).

40. La Cour note aussi qu’en sus des mesures de nature salariale prévues dans les lois nos 3833/2010 et 3845/2010, d’autres mesures avaient été introduites par d’autres lois pour, entre autres, rétablir la justice fiscale et faire face à l’évasion fiscale, réformer le système de sécurité sociale et le système de mise à la retraite des fonctionnaires, réviser les procédures de vérification et de contrôle des finances publiques, ouvrir certaines professions fermées et assainir les entreprises publiques.

41. Eu égard à ce qui précède, la Cour n’a pas de raisons de douter qu’en décidant de réduire les rémunérations et les pensions des fonctionnaires, le législateur servait une cause d’utilité publique.

42. Il reste à déterminer si un juste équilibre a été maintenu en l’espèce entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de la première requérante et des affiliés de la seconde requérante.

43. La Cour relève que la loi no 3833/2010 a réduit de 12 % les rémunérations et pensions de toutes les personnes qui travaillaient ou avaient travaillé dans la fonction publique. La loi no 3845/2010, adoptée deux mois plus tard, a encore réduit les rémunérations et les pensions de 8 % supplémentaires et a ramené les allocations de Noël, de Pâques et de congés à 500, 250 et 250 EUR respectivement, en les subordonnant en outre à la condition que la somme totale perçue par mois ne dépasse pas 3 000 EUR. Les mesures prévues par la loi no 3845/2010 ont été jugées nécessaires par le législateur, compte tenu du fait que celles adoptées antérieurement par la loi no 3833/2010 s’étaient avérées insuffisantes pour faire face à la situation économique sinistrée du pays.

44. La Cour attache aussi un poids particulier aux motifs du Conseil d’Etat qui, dans son arrêt du 20 février 2012, a rejeté plusieurs moyens tirés de la prétendue violation du principe de la proportionnalité par les mesures litigieuses. Plus précisément, le Conseil d’Etat a estimé que l’absence de caractère seulement provisoire de la réduction des salaires et pensions était justifiée, car le but du législateur était non seulement de remédier à la crise budgétaire aiguë du moment, mais aussi d’assainir les finances publiques de l’Etat de manière durable. Il s’est aussi référé à la jurisprudence de la Cour en matière de baisse des salaires ou des pensions, baisse à laquelle ont procédé plusieurs Etats dans le même contexte général de crise économique. Il a, en outre, observé que les requérantes devant lui n’avaient pas prétendu de manière concrète que leur situation s’était dégradée à un point tel que leur subsistance serait mise en danger.

45. La Cour note que la première requérante a fourni des informations détaillées sur ses revenus avant l’entrée en vigueur des lois nos 3833/2010 et 3845/2010, après cette entrée en vigueur, ainsi qu’après celle de la nouvelle décision administrative adoptée en vertu de la loi no 4024/2011. Elle est ainsi passée d’un salaire net de 2 435,83 EUR à un salaire net de 1 885,79 EUR (paragraphes 9 et 13 ci-dessus).

46. La Cour estime que la diminution du salaire de la première requérante n’est pas d’un niveau tel qu’elle risque d’exposer la requérante à des difficultés de subsistance incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1. Eu égard à ce qui précède et au contexte particulier de crise dans lequel elle intervient, l’ingérence litigieuse ne saurait être considérée comme ayant fait peser une charge excessive sur la requérante.

47. Quant à la proportionnalité des mesures litigieuses en ce qui concerne les salaires et pensions des fonctionnaires affiliés à la deuxième requérante, la Cour ne peut se référer qu’au texte du mémorandum lui-même. Selon ce texte, d’une part, la suppression du 13e et du 14e mois de pension est compensée, pour les personnes percevant moins de 2 500 EUR par mois, par la création d’une prime unique de 800 EUR par an. D’autre part, si le versement des 13e et 14e mois de salaire est supprimé pour tous les salariés, il est prévu une prime annuelle de 1 000 EUR, financée par la réduction des allocations jusqu’alors calculées sur les hauts salaires. Cette prime a été créée dans le souci de protéger les couches de population ayant de bas revenus (les personnes qui perçoivent moins de 3 000 EUR par mois) (paragraphe 6 ci-dessus).

48. Quant à des solutions de rechange, leur existence éventuelle ne rend pas à elle seule injustifiée la législation en cause. Tant que le législateur ne dépasse pas les limites de sa marge d’appréciation, la Cour n’a pas à dire s’il a choisi la meilleure façon de traiter le problème ou s’il aurait dû exercer son pouvoir différemment (James et autres, précité, § 51, et J.A. Pye (Oxford) Ltd c. Royaume-Uni, no 44302/02, § 45, 15 novembre 2005).

49. Par conséquent, la Cour estime que le grief relatif à l’article 1 du Protocole no 1 est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

50. En ce qui concerne les griefs tirés des articles 6, 8, 13, 14 and 17 de la Convention soulevés par la deuxième requérante, compte tenu de l’ensemble des éléments en sa possession, et dans la mesure où elle est compétente pour connaître des allégations formulées, la Cour ne relève aucune apparence de violation des droits et libertés garantis par ces articles. La Cour conclut donc que cette partie de la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Joint les requêtes,
Déclare les requêtes irrecevables.
André Wampach Isabelle Berro-Lefèvre
Greffier adjoint Présidente

 

http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-120092#{“languageisocode”:[“FRA”],”appno”:[“57665/12″,”57657/12″],”documentcollectionid2”:[“ADMISSIBILITY”],”itemid”:[“001-120092”]}