Secret IMF Documents on Greece commented by Eric Toussaint

Grèce : Documents secrets du FMI avec commentaires d’Eric Toussaint

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The CADTM draws attention to two IMF documents dating from March and May 2010 that were kept secret. These authentic documents were placed at the disposal of the Truth Committee on Greek Public Debt by Zoe Konstantopoulou, the President of the Hellenic Parliament in office from 6 February to 3 October 2015.

To persuade the IMF, the French, German and Dutch executive directors liedTheir contents are damning. They clearly show that a large number ofIMFExecutive Board members expressed severe criticism of the programme the Institution was preparing to implement. Some of them denounced the fact that the programme was aimed at rescuing the private European banks – mainly certain major French and German banks— who were creditors of Greek debt, both public and private. Several of them denounced the selfsame policies that had led to the Asian crisis of 1996-1997 and the Argentine crisis in 2001.
Several executives denounced the fact that the principal executive officers (mainly the Managing Director Dominique Strauss-Kahn and the Deputy Director John Lipsky) had, unbeknownst to the other members of the Board, modified one of the fundamental rules that condition credits allocated by the IMF to its members. Indeed, for a loan to be granted by the IMF, it must be shown that this loan and the accompanying programme will render debt repayment sustainable.

This condition could not be satisfied in the case of Greece, since the IMF directorate and the European authorities refused to reduce the Greek debt or to make private banks contribute.

Therefore the above-mentioned condition was deleted on the sly, and replaced by a new criterion: the need to avoid a high risk of international systemic financial destabilization. The IMF’s Management invoked urgency to justify this totally irregular change of the rules.

To persuade the IMF executives who were the most reticent, the French, German and Dutch directors lied, each promising that their country’s banks would not disengage from Greek bonds. They claimed that the French, German and Dutch banks would hold onto their Greek bonds to enable the newly-starting programme to succeed.

Since then it has been proven that the French, German and Dutch banks massively sold off the bonds they held on the secondary market, thus aggravating the Greek crisis and transferring to European tax-payers, especially Greek tax-payers, the burden of the risks they had taken and of the crisis which was largely their fault.

Again, to calm the reticence of certain executive directors, the IMF directors handling relations with Greece declared that social measures would be taken to protect people with low salaries and small pensions from the austerity measures. They lied. Furthermore, to get the agreement of the executive members of the IMF, they claimed that Greek banks were sound and that their problems were entirely due to risks engendered by far too much public debt and a colossal public deficit. This was untrue:Greek banks were in a disastrous situation.

Another lie invented to convince the doubters was that the plan would be submitted to the Hellenic Parliament for approval. In reality, the programme was forced upon the Parliament with no chance for amendment and with no regard for the Greek constitution, as numerous jurists pointed out at the time.

Jean-Claude Trichet threatened to withdraw Greek banks’ access to ECB liquiditiesTo the executive directors of the IMF who wanted the banks to contribute “collectively” to the solution by agreeing to debt reduction, those handling the Greek dossier pretended that the Greek authorities would not hear of public debt reduction. The Greek representative, Panagiotis Roumeliotis, confirmed this fabrication. Later, this same representative claimed that it was under pressure from the EuropeanCentral Bank (ECB) that Greece had declared that it did not wish for debt reduction. According to Roumeliotis, Jean-Claude Trichet threatened to withdraw Greek banks’ access to ECBliquidities (see in French). Certainly, Jean-Claude Trichet did use this threat during the months of negotiation of the Memorandum. It turns out that he used the same threat against Ireland, too, a few months later during the fine-tuning of the Memorandum concerning that country. It is also known that Greek bankers, like the French, German and Dutch bankers, were not interested in Greek debt reduction as they refused to contribute to their own rescue package. The Greek bankers managed to get two years’ respite which enabled them to disengage and obtain significant compensation.

The IMF contended that as Greece belonged to the Eurozone, devaluing its currency to regain competitiveness was impossible so it would have to devalue wages and social benefits. This is what is known as internaldevaluation, and it is wreaking havoc in Greece and other peripheral countries within the Eurozone.

How the IMF works

Using the simplified organigram of the IMF below, Michel Husson explains how the IMF functions.

 

How the IMF works

Using the simplified organigram of the IMF below, Michel Husson explains how the IMF functions.

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Source : FMI,Comment les décisions sont prises au FMI, Avril 2016

« A decision like the aid plan for Greece is made by the Executive Board on the basis of preliminary studies ordered from the relevant services by the Managing Director’s office. The IMF currently employs about 2,400 staff, half of whom are economists.
There are variable interactions or rather, fairly loose connections between the staff economists and general management which bear little resemblance to the larger body of economists on the IMF payroll. In some cases, when they are given a freer rein, they produce work which is almost heterodox. But for serious business, the conveyor belt goes into reverse and economists are expected to illustrate and defend the IMF’s political orientations
. »
 |1|

Dans la traduction des documents du FMI ci-dessous, nous utilisons les termes de « directeurs exécutifs » pour désigner les membres du « conseil d’administration » (Executive Board) du FMI. Nous utilisons le terme « staff » pour désigner les « services » du FMI.

To start with, we invite you to read the report of the IMF Executive Board meeting held on 9 May 2010. It highlights the internal disagreements and is not written in the IMF’s usual bureaucratic waffle. As an official report, it is quite surprising. It certainly cannot have been appreciated by the principle directors of that despotic and deadly Institution. Reading it will enable you to form your own opinion.

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Première page du document – version annotée

May 10, 2010

STRICLY CONFIDENTIAL

Subject: Board meeting on Greece’s request for an SBA – May 9, 2010

The Board unanimously approved Greece’s request for a three-year Stand-By Arrangement (SBA) amounting to €30 billion (SDR 26.4 billion) or 32 times the Greek quota, the largest program approved by the Fund to date. Bilateral financial support of €80 billion will be available from euro area partners. The total amount of €110 billion will cover the expected public financing gap during the program’s period. Greece has undertaken to draw on the IMF and European Commission (EC) resources in a constant ratio of 3 to 8 in each disbursement throughout the program’s period.

The main objectives of the program are: (i) reducing the fiscal deficit to below 3 percent of GDP by 2014, with the debt-to-GDP ratio beginning to stabilize by 2013 and then declining gradually; (ii) safeguarding the stability of the financial system through the establishment of a fully independent Financial Stability Fund (FSF) that will support banks, if necessary; and (iii) restoring the competitiveness of the Greek economy through comprehensive structural reforms.

In addition to the fiscal measures already taken by the authorities in early 2010 (amounting to 5 percent of GDP), the program envisages a front loaded fiscal adjustment of 11 percent of GDP in 2010-13 . All the measures have been identified, the main ones being : (i) an increase of tax revenues by 4 percent of GDP, primarily through higher VAT rates; (ii) a significant reduction of expenditures by 5.2 percent of GDP, primarily through abolishing the 13th and 14th salaries of civil servants and the 13th and 14thpensions both in the public and private sectors, except for those with low salaries or pensions; and (iii) structural fiscal measures of 1.8 percent of GDP, which will.

While supporting the program, several non-European Executive Directors raised numerous criticisms.

1. Delay in requesting Fund assistance

According to some chairs (Australia, Canada, China, Russia, Switzerland), this delay highlighted shortcomings in the Euro Area architecture, including its .(rather confusing) communication strategy, which looked “piecemeal” according to the U.S. chair. The German ED clarified that, absent a provision in the Maastricht Treaty, the European Union had to rapidly devise a mechanism for financial assistance, which is now fully operational. It was most noticeable that six European EDs (Germany, Belgium, Spain, France, the Netherlands and Denmark) issued a joint statement in supporting the SBA for Greece.

2. Optimistic growth assumptions

The Chinese and Swiss chairs emphasized that growth will eventually determine the ability of Greece to manage its debt burden. Even a small departure from the program’s baseline scenario may derail the objective of fiscal consolidation, putting debt sustainability at risk. Staff replied that there can also be upside risks, possible related to the uncertain size of the informal economy.

3. Risks of the program.

Because of the double-digit fiscal adjustment faced by Greece, some EDs (Argentina, Australia, Canada, Brazil, and Russia) pointed to the “immense” risks of the program (and the ensuing reputational risk for the Fund). Some compared the Greek situation to that of Argentina before the end-2001 crisis. On the other side, the Russian ED noted that in the past other Fund programs (e.g., Brazil and Turkey) deemed particularly risky proved successful instead.

1st Box by the CADTM inserted in the text to facilitate understanding

Pablo Pereira, the Argentine representative, openly criticizes the past and present orientations of the IMF: “Argentina has been through a very long and sad history of Stand-By Agreements which were aimed at bailing out a debtor country but ended up rescuing private sector creditors, leaving behind massive capital flight and untenable social and economic consequences.
In Argentina, we know too well what the real consequences are of making believe that solvency crises are liquidity crises. Our own experience proves that bail-out packages or debt restructurings that disregard ‘debt sustainability’ and economic growth as a main feature of its design, leaving it to ‘future market access,’ are destined to be short lived.

We are also too familiar with the consequences of ‘structural reforms’ or policy adjustments that end up thoroughly curtailing aggregate demand and, thus, prospects of economic recovery. The so-called ‘structural reforms’ promoted by the Fund hurt deeply countries’ institutional quality and capacity. We have reviewed the projections of the staff, the recommendations and policy conditionalities. We do not share the views, for instance, that the widespread cuts in public expenditures, that a sharp decline in GDP, or that a major reduction in replacement rates of the pension system (from average 75 to 60 percent) will solve the Greek solvency problem. If anything, such measures risk to compound the problem.

An in-depth analysis of real repayment capacity should be the starting Argentina’s crisis: debt restructurings or bail-out packages should be crafted only after a country’s repayment capacity has been adequately assessed.

Source, p. 51

The exceptionally high risks of the program were recognized by staff itself, in particular in its assessment of debt sustainability, by stating that “on balance, staff considers debt to be sustainable over the medium term, but. the significant uncertainties around this make it difficult to state categorically that this is the case with a high probability”.

Staff stressed that the credibility of the program relies in part on the fact that it allows Greece not to not tap markets for a long period of time (1-2 years). Effective implementation of the program would lead to substantial fiscal primary surpluses that are expected to reassure markets despite the high level of public debt.

Staff admits that the program will not work if structural reforms are not implemented. In this regard, the biggest challenge for the authorities will be overcoming the fierce opposition of vested interests. The Australian ED emphasized the risk of repeating the mistakes made during the Asian crisis, in terms of imposing too much structural conditionality. While Fund’s structural conditionality is “macro-critical”, the conditionality imposed by European Commission seems a “shopping list”.

Staff acknowledges that the program will certainly test the Greek society. Staff met with the main opposition parties, nongovernmental organizations, and trade unions. In staffs view, the “striking thing” is that the private sector is fully behind the program, as it is seen as the tool to bring to an end several privileges in the public sector.

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Extrait du document – page 3 – version annotée

4. Debt restructuring

Several chairs (Argentina, Brazil, India, Russia, and Switzerland) lamented that the program has a missing element: it should have included debt restructuring and Private Sector Involvement (PSI), to avoid, according to the Brazilian ED. “a bailout of Greece ’s private sector bondholders, mainly European financial institutions”. The Argentine ED was very critical at the program, as it seems to replicate the mistakes (i.e., unsustainable fiscal tightening) made in the run up to the Argentina’s crisis of 2001. Much to the “surprise” of other European EDs, the Swiss ED forcefully echoed the above concerns about lack of the debt restructuring in the program, and pointed to the need for resuming the discussions on a Sovereign Debt Restructuring Mechanism.

Staff pointed out that debt restructuring has been ruled out by the Greek authorities themselves. Although there were discussions on PSI, replicating the experience of the Bank Coordination (“Vienna”) Initiative was not possible, because Greek sovereign bonds are dispersed among an unspecified number of holders. Besides, Mr. Lipsky pointed out that 90 percent of these, bonds do not include Collective Actions Clauses, which would complicate a restructuring even further.

The Dutch, French, and German chairs conveyed to the Board the commitments of their commercial banks to support Greece and broadly maintain their exposures.

2nd Box by the CADTM inserted in the text to facilitate understanding:
Socialization of the losses of private banks is a shock therapy reminiscent of what happened in Latin America and Asia.
There follows an excerpt from the declaration of the Brazilian Executive Director concerning the absence of a restructuring process in the programme:
As it stands, the program risks substituting private for official financing. In other and starker words, it may be seen not as a rescue of Greece, which will have to undergo a wrenching adjustment, but as a bail-out of Greece’s private debt holders, mainly European financial institutions.”
Source, p. 49As for the Argentine Executive Director, he declared:
Since this is still a global systemic crisis, the strategy of squeezing public financing and isolating the country blaming it for past fiscal indiscipline or lack of competitiveness will most likely fail. […] A sound and equitable burden sharing of their costs would have been good for the reputational costs of the Fund (that it could be blamed for simply buying some time or ensuring that foreign banks will be paid in full over the next year before the inevitable happens) and it would have been even better for the Greek population and its growth prospects.
Source: op. cit. p. 53 and p. 55The German Director then replied:
I can inform Directors that German banks (… ) basically want to maintain a certain exposure to the Greek banks, which means that they will not sell Greek bonds and they will maintain credit lines to Greece.”
Source: op. cit. – pp. 60-61The French Director made a declaration of similar tenor:
There was a meeting earlier in the week between the major French banks and my Minister, Ms. Lagarde. I would like to stress what was released at the end of this meeting, which is a statement in which these French banks commit to maintain their exposure to Greece over the lifetime of the program. […] So, it is clear that the French banks, which are among the most exposed banks in Greece, are going to do their job.”
Source: op. cit. p. 68

Lastly, the Dutch Director declared:
The Dutch banks, in consultation with our Minister of Finance, have had discussions and have publicly announced they will play their part in supporting the Greek government and the Greek banks.”
Source: op. cit. p. 71

In fact, as several executive directors of the IMF had suspected and as the Truth Committee on Greek Public Debt reported, the real intention behind the agreement was to give the strongest banks of the Euro Zone time to dispose of their Greek securities.

The graph below shows clearly that French, German, Dutch, Belgian, Austrian and Italian banks and more disengaged from Greek bonds through 2010 and 2011.

Exposure of foreign banks in Greece (in billions of euros)

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Source: BRI, Consolidated Ultimate Risk Basis.

In another article we will show that it is the ECB that gave them direct aid to disengage from Greek bonds by protecting them against the losses that they would normally have had to face.

As a consequence of the creditors’ refusal to agree to marking down their Greek bonds, sovereign Greek debt rose from 299 to 355 billion euros between the end of 2009 and the end of 2011, an increase of 18.78 %. Throughout 2010-2013, an unprecedented recession was triggered by the policies dictated by the IMF and the rest of the Troika. Not one of the IMF forecasts about the improvement of Greece’s finances has ever proved correct. The results of the 2010 Memorandum completely discredit the IMF’s optimistic predictions.

5. Modalities on the joint IMF/EC/ECB reviews of the program.

Some Chairs (China, Egypt, and Switzerland) stressed the risk that joint reviews may reveals differences of judgments among the three involved institutions (IMF/EC/ECB). Staff specified that representatives of the three institutions will be “sitting at the same table at the same time”. The Fund is an independent institution and will carry out the reviews accordingly. In principle, if the EC does not agree on disbursing its share of financing, because of unmet conditionality by the Greek authorities, the Fund might retain its financing because of lack of financial assurances. But this appears to be only a theoretical possibility. In fact, the mission chief for Greece (Mr. Thomsen) emphasized that ”cooperation is off to a good start”, as during the discussions in Athens the ECB took the lead on financial sector issues, the European Commission on structural issues, and the Fund on fiscal issues. Cooperation is a strength of the program, and there are checks and balances.

6. IMF’s “preferred creditor” status

The U.S. chair (supported by Brazil and Switzerland) emphasized that, because of the preferred creditor status, the Fund’s loan will be senior to the bilateral loans from E.U. countries pooled by the European Commission. Staff confirmed that this is the case, because of the public good nature of Fund financing, and in accordance with Paris Club’s rules.

7. Criterion No. 2 for Exceptional Access to Fund resources

The Swiss ED (supported by Australia, Brazil, Iran) noted that staff had “silently” changed in the paper (i.e., without a prior approval by the Board) the criterion No, 2 of the exceptional access policy, by extending it to cases where there is a high risk of international systemic spillover effects. The General Counsel clarified that this was justified by the need to proceed expeditiously, on the assumption that the Board approval would take place through the Summing Up. The change in the access policy was necessary because Greece could not constitute an exception, as Fund policies have to be uniformity applicable to the whole membership.

Contributor: F. Spadafora

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Second IMF document – march 25th, 2010

International Monetary Fund (IMF)

SECRET

Greece – Key Issues
[25 mars 2010]

Greece needs a multiyear adjustment program with large financial backstopping. It needs more time than provided under present SGP limits to adjust the fiscal balance, get the debt under control, and implement structural reforms to restore competitiveness. During this transition period, the financing needs will be large, the economy will be very sensitive to negative shocks and the stress for Greek society will be high as well. Capital markets need strong confidence that funding assurances are in place for the long duration of these efforts, otherwise interest rates for Greek bonds will not come down and make the debt dynamics quickly unsustainable. The challenge goes much beyond overcoming the short-term problems resulting from a bunching of amortization payments in April-May of this year.

The economy is uncompetitive. Few reforms have been implemented, the economy remains relatively closed, and competitiveness has dropped by some 25 percent since euro adoption as domestic prices have continuously exceeded the euro average. The current account balance, even in the recession, still stands at 11 percent of GDP.

Fiscal policy has been poor. Reflecting higher spending on wages and entitlements, and tax cuts, non-interest spending jumped by 8 percent of GDP between 2000-09 and revenue fell by 3 percentage points, thus worsening the primary fiscal balance by 11 percent of GDP since 2000. Public debt increased to 115 percent of GDP.

Deflation and low growth will make this debt burden difficult to manage. With no recourse to exchange rate changes, Greece faces the dual challenge of restoring competitiveness through internal devaluation—always a long and arduous process— while undertaking a large fiscal adjustment. This will compel Greece to go through a period of nominal wage and benefit cuts—a disinflation scenario under which it will likely see several years of declining nominal GDP. Domestic spending, the base for fiscal revenues, is bound to be weak. Thus, deficits and debt relative to GDP will be under upward pressure even with significant fiscal adjustment: despite ambitious measures yielding 4 percent of GDP this year, the deficit is set to rise to 11½ % percent of GDP next year. Strong and prolonged fiscal adjustment is needed to break and reverse the upward trend in the debt ratio under the conditions facing Greece.

But the fiscal adjustment also needs to be realistic. Even with additional fiscal measures of 2-214 percent of GDP each year for some 5 years, debt to GDP would rise to about 150 percent of GDP by 2013, before stabilizing and beginning to slowly decline. Much faster adjustment—as implied by the SGP deficit target of 3 percent of GDP by 2012—will be very risky: Greece is a relatively closed economy, and the fiscal contraction implied by this adjustment path will cause a sharp contraction in domestic demand and an attendant deep recession, severely stretching the social fabric. This is also unlikely to be technically feasible as durable spending cuts require reforms and changes in entitlement program that will take time to implement and yield results.

The banking system poses an important further risk. With the downgrading of the sovereign, banks have come under funding pressures, been cut off from interbank credit lines and wholesale funding, and—recently-—lost deposits. Banks are using recourse to the ECB to tie themselves over, but this is not a durable solution. Moreover, the long downturn that lies ahead will significantly increase nonperforming loans, and it is possible, even likely, that the government will have to provide capital injections to stabilize the banking system and safeguard deposits. This would add further to the Government’s already large financing requirements.

Financing needs to remain big. Because deficit reduction takes time while amortizations on the growing stock of debt roll in, the public sector gross borrowing need will average about €50 billion in 2010-12, even with fiscal measures of 2-2½ percent of GDP every year, as discussed above. And this does not make allowance for the potential need for public support of the banking system,

Therefore, capital markets are scared. Financial markets look ahead and perceive the difficult period that is beginning to unfold. The continuous rise in the debt ratio threatens sovereign ratings and pushes up spreads on Greek bonds. Markets need to be assured that a default is off the table before committing more funds.


Translation by Vicki Briault and Mike Krolikowski (CADTM)

 

Footnotes

|1| Michel Husson, Grèce : les « erreurs » du FMI (Greece: the ‘errors’ of the IMF), 2 september 2016. Quote translated by the CADTM.

 

http://www.cadtm.org/Secret-IMF-Documents-on-Greece

Grèce : Documents secrets du FMI avec commentaires d’Eric Toussaint

Nous mettons à la disposition du public francophone des documents tenus secrets par le FMI. Il s’agit de documents authentiques qui ont été mis à la disposition de la Commission pour la vérité sur la dette publique grecque par Zoe Konstantopoulou, la présidente du Parlement grec en fonction entre le 6 février et le 3 octobre 2015. Le contenu de ces deux documents qui datent de mars et de mai 2010 est accablant pour le FMI.

Le compte-rendu officiel de la réunion du 9 mai 2010 au cours de laquelle la direction du FMI a approuvé un crédit de 30 milliards € à la Grèce montre très clairement qu’un nombre élevé de membres de la direction ont exprimé de très fortes critiques à l’égard du programme que l’institution s’apprêtait à mettre en œuvre. Certains d’entre eux ont dénoncé le fait que le programme visait à sauver les banques privées européennes qui étaient créancières de la dette publique et privée grecque, principalement quelques grandes banques françaises et allemandes. Plusieurs d’entre eux ont dénoncé une politique qui reproduisait ce qui avait conduit à la crise argentine de 2001 et à la crise asiatique de 1996-1997 (voir encadré avec la citation du directeur exécutif argentin).

Plusieurs dirigeants ont dénoncé le fait que le noyau dirigeant du FMI avait modifié à l’insu des autres membres du conseil d’administration une des règles fondamentales qui conditionnent les crédits alloués par le FMI à ses membres. En effet, pour qu’un crédit puisse être octroyé par le FMI, il faut démontrer que ce crédit et le programme qui l’accompagne rendront soutenable le remboursement de la dette. Vu que cette condition ne pouvait pas être satisfaite dans le cas de la Grèce, étant donné que la direction du FMI et les autorités européennes refusaient de réduire la dette grecque et d’y faire participer les banques privées, la condition mentionnée plus haut a été supprimée en catimini. Elle a été remplacée par un nouveau critère : la nécessité d’éviter un risque élevé de déstabilisation financière systémique internationale.

La direction du FMI a justifié par l’urgence ce changement de critère non respectueux des règles de fonctionnement. Afin de convaincre ceux des dirigeants du FMI qui émettaient de très fortes réserves, les dirigeants français, allemand et hollandais ont menti en assurant que les banques de leur pays ne se débarrasseraient pas des titres grecs. Selon eux, les banques françaises, allemandes et hollandaises allaient conserver les titres grecs en leur possession afin de permettre la réussite du programme qui allait commencer. Or il est prouvé que les banques françaises, allemandes et hollandaises ont vendu massivement les titres qu’elles détenaient sur le marché secondaire, en provoquant une aggravation de la crise grecque et en reportant sur le dos des contribuables européens, et en premier lieu sur le peuple de la Grèce, les risques qu’elles avaient pris et la crise qu’elles avaient très largement contribué à provoquer.

Toujours pour lever les réticences de certains membres de la direction du FMI, les responsables du FMI en charge des relations avec la Grèce ont affirmé que des mesures sociales seraient prises pour éviter que les bas salaires et les petits retraités soient touchés par les mesures d’austérité. Ils ont menti.

Pour emporter également l’accord des membres de la direction du FMI, ils ont affirmé que les banques grecques étaient saines et que leurs problèmes provenaient uniquement des risques que faisaient porter sur elles le poids d’une dette publique trop importante et d’un déficit public abyssal. C’était faux : les banques grecques se trouvaient dans un état désastreux. http://www.cadtm.org/Grece-Les-banques-sont-a-l-origine

Toujours pour convaincre ceux des dirigeants qui doutaient, on leur a déclaré que le plan serait soumis pour approbation au Parlement grec. Or, en réalité, le programme a été imposé à la hussarde au parlement, sans possibilité d’amendement et en bafouant la constitution grecque, comme l’ont dénoncé à l’époque de nombreux juristes.

Jean-Claude Trichet

Pour convaincre les membres de la direction du FMI qui souhaitaient qu’on demande aux banques de participer « collectivement » à l’effort en acceptant une réduction de leurs créances, les responsables du dossier grec ont affirmé que les autorités grecques ne voulaient pas d’une réduction de la dette publique. Et le représentant grec, Panagiotis Rouméliotis, a confirmé cette version des faits. Plus tard, ce même représentant a affirmé que c’est sous la pression du président de la Banque centrale européenne (BCE) que la Grèce a déclaré qu’elle ne souhaitait pas une réduction de sa dette. Selon le représentant de la Grèce au FMI http://www.cadtm.org/Audition-de-Panagiotis-Roumeliotis, Jean-Claude Trichet aurait menacé la Grèce de couper l’accès des banques grecques aux liquidités de la BCE. Il est certain que Jean-Claude Trichet a utilisé cette menace dans les mois au cours desquels le mémorandum a été négocié. Il est également avéré qu’il a utilisé la même menace à l’égard de l’Irlande, quelques mois plus tard, lors de la mise au point du mémorandum concernant ce pays. Il est également certain que les banquiers grecs, tout comme les banquiers français, allemands ou hollandais, ne voulaient pas entendre parler d’une réduction de la dette grecque car ils n’acceptaient pas d’être mis à contribution pour assurer leur propre sauvetage. Les banquiers ont obtenu deux ans de répit afin de pouvoir se dégager et obtenir des compensations importantes.

Le FMI affirme très clairement que, vu l’appartenance de la Grèce à la zone euro, il lui est impossible de retrouver de la compétitivité en dévaluant sa monnaie. Du coup, le FMI considère qu’il faut dévaluer les salaires et les allocations sociales : c’est ce qu’on appelle la dévaluation interne. Elle fait des ravages en Grèce et dans d’autres pays périphériques au sein de la zone euro. Le contenu de ces documents secrets conforte le jugement porté par la Commission pour la vérité sur la dette : les dettes réclamées par le FMI à la Grèce sont illégitimes, illégales, odieuses et insoutenables (voir le chapitre 8 du rapport de la commission http://www.cadtm.org/Grece-Evaluation-du-caractere ).

À l’aide de l’organigramme simplifié du FMI ci-dessus, Michel Husson précise le fonctionnement du FMI |1|

Source : FMI, Comment les décisions sont prises au FMI, Avril 2016. http://www.imf.org/external/np/exr/facts/fre/pdf/governf.pdf

« Une décision comme le plan d’aide à la Grèce est prise par le Conseil d’administration, sur la base d’études préparatoires commandées par la direction générale aux services compétents. Le staff emploie 2400 personnes, dont la moitié d’économistes.

Entre les économistes du staff et la direction générale, il existe des interactions variables ou plutôt des liens plus ou moins distendus qui ne concernent pas de la même manière l’ensemble des économistes payés par le FMI. Dans certains cas, la bride est relâchée et l’on obtient des études qui frisent l’hétérodoxie. Mais quand on passe aux affaires sérieuses, la courroie de transmission fonctionne à l’envers et les économistes ont alors pour fonction d’assurer la défense et l’illustration des orientations politiques » |1|.

Dans la traduction des documents du FMI ci-dessous, nous utilisons les termes de « directeurs exécutifs » pour désigner les membres du « conseil d’administration » (Executive Board) du FMI. Nous utilisons le terme « staff » pour désigner les « services » du FMI.

En premier lieu, nous proposons à la lecture le compte-rendu de la réunion du conseil d’administration du FMI du 9 mai 2010 car il met en évidence les divergences internes et n’est pas rédigé dans la langue de bois habituelle du FMI. Ce compte-rendu officiel sort tout à fait de l’ordinaire. Il est certain qu’il n’a pas été apprécié par les principaux dirigeants de cette institution despotique et mortifère. À vous de lire et de vous faire une opinion.

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10 mai 2010

STRICTEMENT CONFIDENTIEL

Sujet : Réunion du Conseil d’administration à propos de la demande d’un Accord de confirmation (Stand-By Arrangement, SBA) pour la Grèce – 9 mai 2010

Le Conseil d’administration a adopté à l’unanimité la demande formulée par la Grèce afin d’obtenir un Stand-By Arrangement (SBA) sur trois ans pour un total de 30 milliards d’euros (26,4 milliards DTS), soit 32 fois le quota grec, le plus important programme adopté par le Fonds à ce jour. Les partenaires de la zone euro participeront à une aide financière bilatérale à hauteur de 80 milliards d’euros. Le montant total de 110 milliards d’euros couvrira le manque attendu de financements publics durant la période d’application du programme. Pour chaque paiement qui aura lieu durant la période d’application du programme, la Grèce s’est engagée à utiliser les ressources du FMI et de la Commission européenne (CE) dans un ratio constant de 3 pour 8.

Les principaux objectifs du programme sont : (i) de réduire le déficit budgétaire en-dessous de 3 % du PIB d’ici à 2014, le ratio dette/PIB devant commencer à se stabiliser à partir de 2013, puis décliner progressivement ; (ii) de sauvegarder la stabilité du système financier à travers l’établissement d’un Fonds de stabilité financière (FSF) entièrement indépendant qui soutiendra les banques si nécessaire |2| ; et (iii) de restaurer la compétitivité de l’économie grecque à travers des réformes structurelles complètes.

En plus des mesures budgétaires déjà adoptées par les autorités au début de l’année 2010 (totalisant 5 % du PIB), le programme envisage un ajustement budgétaire de départ de 11 % du PIB entre 2010 et 2013. Toutes les mesures ont été identifiées, les principales étant : (i) une augmentation des recettes fiscales à hauteur de 4% du PIB, principalement par une TVA plus élevée ; (ii) une réduction significative des dépenses à hauteur de 5,2 % du PIB, principalement à travers l’abolition des 13e et 14e mois de salaire pour les fonctionnaires ainsi que des 13e et 14e mois de pension, tant dans le secteur public que dans le secteur privé, à l’exception de ceux qui ont de bas salaires ou de basses pensions ; et (iii) des mesures budgétaires structurelles à hauteur de 1,8 % du PIB.

Tout en soutenant le programme, plusieurs directeurs exécutifs non-européens ont soulevé de nombreuses critiques.

1. Une demande d’aide du Fonds arrivée trop tard

Selon certains directeurs exécutifs (Australie, Canada, Chine, Russie, Suisse), le caractère tardif de la demande d’aide révélait des défauts dans l’architecture de la zone euro, y compris dans sa stratégie de communication (portant plutôt à confusion), qui semblait « parcellaire » selon le directeur étatsunien. Le directeur exécutif allemand a clarifié le fait qu’en l’absence d’une disposition appropriée dans le Traité de Maastricht, l’Union européenne avait dû rapidement concevoir un mécanisme d’assistance financière, désormais entièrement opérationnel. Il a été largement remarqué que six directeurs exécutifs européens (Allemagne, Belgique, Espagne, France, Pays-Bas et Danemark) avaient publié un communiqué commun soutenant l’accord du SBA à la Grèce.

2. Des hypothèses de croissance optimistes

Les directeurs exécutifs chinois et suisse ont mis l’accent sur le fait que la croissance déterminerait à terme la capacité de la Grèce à se débarrasser du fardeau de sa dette. Un seul écart au scénario de référence du programme suffirait à faire dérailler l’objectif de consolidation budgétaire, mettant en danger la soutenabilité de la dette. Le staff du FMI a répondu en mentionnant qu’il pouvait à l’inverse y avoir des risques à la hausse, en raison des incertitudes sur l’ampleur de l’économie informelle.

3. Risques liés au programme

En raison de l’ajustement budgétaire à deux chiffres face auquel se retrouve la Grèce, certains directeurs exécutifs (Argentine, Australie, Canada, Brésil et Russie) ont souligné les risques « immenses » que comporte le programme (ainsi que le risque de réputation qui s’en suivrait pour le Fonds). Certains ont comparé la situation grecque à celle de l’Argentine avant la crise de la fin 2001.

1er encadré réalisé par le CADTM et inséré dans le texte du FMI afin de le rendre plus compréhensible.

Pablo Pereira

Pablo Pereira, le représentant argentin, critique sans ambages l’orientation passée et présente du FMI : « Les dures leçons de nos propres crises passées sont difficiles à oublier. En 2001, des politiques similaires ont été proposées par le Fonds en Argentine. Ses conséquences catastrophiques sont bien connues (…) Il y a une réalité qui ne fait aucun doute et qui ne peut être contestée : une dette qui ne peut pas être payée ne sera pas payée sans une croissance soutenue (…) Nous savons trop bien quelles sont les effets des « réformes structurelles » ou des politiques d’ajustement qui finissent par déprimer la demande globale et, par conséquent, les perspectives de reprise économique (…) Il est très probable que la Grèce finisse plus mal en point après la mise en œuvre de ce programme. Les mesures d’ajustement recommandées par le Fonds vont réduire le bien-être de sa population et la capacité réelle de remboursement de la Grèce » |3|.


D’un autre côté, le directeur exécutif russe a fait remarquer que, par le passé, d’autres programmes du Fonds (par exemple au Brésil et en Turquie) que l’on estimait particulièrement risqués se sont finalement révélés être des succès.

Le staff du FMI a lui-même reconnu les risques exceptionnellement élevés du programme, notamment dans leur évaluation de la soutenabilité de la dette à propos de laquelle ils déclarent : « dans l’ensemble, le staff considère que la dette est soutenable sur le moyen terme, mais des incertitudes de taille sur ce sujet rendent difficile toute affirmation catégorique qui dirait qu’il y a une forte probabilité que la dette soit soutenable ».

Le staff du FMI a souligné que la crédibilité du programme repose en partie sur le fait qu’il permet à la Grèce de ne pas devoir retourner sur les marchés financiers avant longtemps (un à deux ans). La mise en place effective du programme conduirait à des excédents budgétaires considérables dont on estime qu’ils rassureront les marchés malgré le niveau élevé de la dette publique.

Le staff du FMI admet que le programme ne fonctionnera pas sans la mise en œuvre de réformes structurelles. À cet égard, les autorités auront pour plus grand défi de vaincre l’opposition féroce des intérêts particuliers. Le directeur exécutif australien a mis l’accent sur le fait qu’il existe un risque à répéter les erreurs commises durant la crise asiatique, en ce qui concerne le fait d’imposer trop de conditionnalité structurelle. Alors que la conditionnalité structurelle du Fonds est vitale au niveau « macro », celle imposée par la Commission européenne ressemble à une « liste de courses » (« shopping list ») – un inventaire à la Prévert ou un catalogue des Trois Suisses.

Le staff du FMI reconnait que le programme mettra certainement la société grecque au défi. Le staff du FMI a rencontré les principaux partis d’oppositions, organisations non-gouvernementales et syndicats. Selon le staff du FMI, la « chose frappante » est que le secteur privé soutient entièrement le programme, vu comme l’instrument qui permettra de mettre fin à de nombreux privilèges du secteur public.

4. Restructuration de la dette.

Plusieurs directeurs exécutifs (Argentine, Brésil, Inde, Russie et Suisse) ont regretté l’absence d’un volet dans le programme : celui-ci devrait avoir inclus la restructuration de la dette et la « participation du secteur privé » (Private Sector Involvement, PSI), afin d’éviter, selon le directeur brésilien, « un bail-out des détenteurs privés de la dette grecque, principalement des institutions financières européennes ». Le directeur argentin a largement critiqué le programme en ce que celui-ci semble répéter les erreurs (c’est-à-dire un resserrement budgétaire insoutenable) qui ont préparé la crise argentine de 2001. À la surprise des autres directeurs exécutifs européens, le directeur suisse a répété énergiquement les inquiétudes mentionnées ci-dessus en ce qui concerne l’absence d’une mesure de restructuration de la dette dans le programme, et a pointé du doigt la nécessité de reprendre les discussions concernant un mécanisme de restructuration des dettes souveraines.

Le staff du FMI a fait remarquer que la restructuration de la dette avait été écartée par les autorités grecques elles-mêmes. Bien qu’il y ait eu des discussions sur le PSI, il était impossible de reproduire l’expérience de la Bank Coordination (« Vienna ») Initiative, en raison de la dispersion des titres publics grecs entre un nombre indéfini de porteurs. En outre, M. Lipsky a souligné le fait que 90% de ces titres ne comportent pas de clause d’action collective, ce qui rendrait une restructuration encore plus difficile.

Les directeurs exécutifs néerlandais, français et allemand ont fait part au conseil d’administration des engagements de leurs banques commerciales destinés à soutenir la Grèce et plus largement à maintenir leur exposition.

2e encadré réalisé par le CADTM et inséré dans le texte du FMI afin de le rendre plus compréhensible :

Une socialisation des pertes des banques privées et une thérapie de choc qui rappelle ce qui s’est passé en Amérique latine et en Asie

Voici un extrait de la déclaration du directeur exécutif brésilien concernant l’absence de processus de restructuration dans le programme :

« En l’état, le programme risque de remplacer un financement privé par un financement public. Pour le dire en des mots plus forts, il pourrait être vu non pas comme un plan de sauvetage de la Grèce, qui aurait à subir un violent ajustement, mais comme un bail-out des détenteurs privés de la dette grecque, principalement des institutions financières européennes ».

Le directeur exécutif argentin a quant à lui déclaré :

« Dans la mesure où nous traversons encore une crise systémique mondiale, la stratégie de resserrement budgétaire et d’isolation du pays en le blâmant pour son indiscipline budgétaire passée ou son manque de compétitivité, sera très probablement un échec. […]

Un partage intelligent et équitable du fardeau que représentent les coûts de la crise aurait été souhaitable pour la réputation du Fonds (en l’état, il risque d’être accusé de simplement faire gagner du temps, ou de garantir aux banques qu’elles seront entièrement remboursées dans l’année qui arrive, avant que l’inévitable se produise), et cela aurait été encore plus souhaitable pour la population grecque et pour les prévisions de croissance du pays. »

Le directeur allemand a ensuite répondu la chose suivante :

« Je peux informer les directeurs exécutifs que les banques allemandes envisagent de soutenir la Grèce, mais je dois également souligner que cela se fera notamment, ou uniquement, sur une base volontaire. Il ne s’agit pas d’une restructuration de dette, il s’agit d’actions volontaires. Je n’ai pas d’information définitive pour le moment, mais je sais que ces banques veulent maintenir une certaine exposition aux banques grecques, ce qui signifie qu’elles ne vendront pas de titres grecs et qu’elles maintiendront leurs lignes de crédit à la Grèce. »

Le directeur français a fait une déclaration dans le même sens :

« Plus tôt cette semaine, une réunion s’est tenue entre nos principales banques et ma ministre, Mme Lagarde |4|. J’aimerais souligner ce qui a été publié à l’issue de cette réunion, à savoir un communiqué dans lequel ces banques françaises s’engagent à maintenir leur exposition en Grèce pendant toute la durée du programme […]. Il est donc clair que les banques françaises, qui figurent parmi les banques les plus exposées en Grèce, vont faire leur travail ».

Enfin, le directeur néerlandais a déclaré :

« Les banques néerlandaises, après avoir consulté notre ministre des Finances, ont annoncé publiquement qu’elles joueraient leur rôle et soutiendraient le gouvernement grec et les banques grecques » |5|.

En réalité, comme le suspectaient plusieurs directeurs exécutifs du FMI, et comme l’a montré le rapport de la Commission pour la vérité sur la dette grecque, la finalité réelle de l’accord était de donner le temps aux banques des pays les plus forts de la zone euro de se débarrasser des titres grecs.

Le graphique ci-dessous montre très bien que les banques françaises, allemandes, hollandaises, belges, autrichiennes, italiennes, … se sont délestées des titres grecs au cours des années 2010 et 2011.

graphique-1-4

Nous montrerons dans un autre article que c’est la BCE qui les a aidées directement à se débarrasser des titres grecs en les protégeant contre les pertes qu’elles auraient dû affronter.

Le refus des créanciers d’accepter une décote sur leurs titres grecs eut pour conséquence un accroissement de la dette souveraine grecque qui passa de 299 à 355 Mds d’euros entre la fin de l’année 2009 et la fin de l’année 2011, ce qui représente une augmentation de 18,78 %. Au cours des années 2010-2013, une récession sans précédent fut provoquée par les politiques dictées par le Fmi et le reste de la Troïka. Aucun des pronostics du FMI concernant l’amélioration des finances de la Grèce ne s’est concrétisé. Les résultats du mémorandum de 2010 constituent un démenti complet aux prévisions optimistes du FMI.

5. Modalités des évaluations communes FMI/CE/BCE du programme.

Certains directeurs exécutifs (Chine, Égypte et Suisse) ont souligné le risque que des évaluations communes révèlent des différences de jugement entre les trois institutions impliquées (FMI/CE/BCE). Le staff du FMI a spécifié que des représentants de ces trois institutions seraient « assis à la même table au même moment ». Le Fonds est une institution indépendante et mènera les évaluations en conséquence. En principe, si la CE n’acceptait pas de verser sa part de financement en raison de conditionnalités non respectées par les autorités grecques, le Fonds pourrait bloquer sa part de financement en raison d’un manque d’assurances financières. Mais cela ne semble être qu’une possibilité théorique. En réalité, le chef de mission en Grèce (M. Thomsen) a insisté sur le fait que « la coopération a bien débuté », puisque lors des discussions à Athènes, la BCE a entrepris de s’occuper des problèmes du secteur financier, la Commission européenne des problèmes structurels, et le Fonds des problèmes budgétaires. La coopération est une force du programme, et s’exerce dans un système d’équilibre des pouvoirs.

6. Le statut de « créancier privilégié » du FMI.

Le directeur exécutif étatsunien (soutenu par le Brésil et la Suisse) a souligné qu’en raison du statut de créancier privilégié du FMI, le prêt de ce dernier serait considéré supérieur aux prêts bilatéraux de pays membres de l’UE sous supervision de la Commission européenne. Le staff du FMI a confirmé cette supériorité en raison de la nature de bien public que revêt le financement du Fonds, supériorité qui ne va pas à l’encontre des règles du Club de Paris.

7. Critère n°2 pour un accès exceptionnel aux ressources du Fonds.

Le directeur exécutif suisse (soutenu par l’Australie, le Brésil, l’Iran) a fait remarquer que le staff du FMI avait « silencieusement » modifié les documents officiels (c’est-à-dire sans autorisation préalable du conseil d’administration) afin d’en changer le critère n°2 pour l’accès exceptionnel aux ressources du Fonds, en étendant cet accès aux cas dans lesquels il existe un risque élevé de déstabilisation financière systémique internationale (« a high risk of international systemic spillover effects »). Le directeur du département juridique (The General Counsel) a clarifié le fait que cette décision était justifiée par la nécessité d’agir de manière expéditive, en se basant sur l’hypothèse que le conseil d’administration donnerait son approbation lors du compte-rendu suivant. Ce changement dans la politique d’accès aux ressources était nécessaire car la Grèce ne pouvait pas représenter une exception, en raison du fait que les politiques du Fonds doivent être applicables uniformément à tous les Etats membres.

Contributeur : F. SPADAFORA

Fin du compte-rendu officiel réalisé par le FMI.

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Deuxième document du FMI, il date du 25 mars 2010

Fonds Monétaire International (FMI)

SECRET

Grèce – Questions clés

[25 mars 2010]

La Grèce a besoin d’un programme d’ajustement sur plusieurs années incluant un large filet de sécurité financier. Elle a besoin de plus de temps que ce qui lui est actuellement imparti en vertu du pacte de stabilité et de croissance (PSC) afin d’ajuster son équilibre budgétaire, de contrôler sa dette et de mettre en œuvre les réformes structurelles permettant de restaurer sa compétitivité. Durant cette période de transition, les besoins de financement seront importants, l’économie sera très sensible aux chocs négatifs, et la tension sera élevée pour l’ensemble de la société également. Les marchés des capitaux ont besoin de signaux d’assurance forts pour permettre à ces efforts de s’inscrire dans la durée, ou bien les taux d’intérêt des titres grecs ne redescendront pas et rendront insoutenables les dynamiques d’endettement. Le défi va bien au-delà de la résolution des problèmes à court terme qui résulteront des quelques paiements d’amortissement des mois d’avril et de mai de cette année.

L’économie n’est pas compétitive. Peu de réformes ont été mises en œuvre, l’économie reste relativement fermée, et la compétitivité a chuté d’environ 25% depuis l’adoption de l’euro, tandis que les prix domestiques ont toujours dépassé la moyenne des pays de la zone euro. Le solde des comptes actuel, même en période de récession, reste à un niveau de 11% du PIB.

La politique budgétaire a été peu ambitieuse. Tandis que les dépenses en salaires et en allocations, comme les réductions d’impôts, ont été importantes, les dépenses hors paiement des intérêts de la dette ont bondi à hauteur de 8% du PIB entre 2000 et 2009, et les recettes ont diminué de 3%, fragilisant l’équilibre budgétaire de 11% du PIB depuis 2000. La dette publique a augmenté pour atteindre 115% du PIB.

La déflation et la croissance faible rendront ce fardeau d’endettement plus difficile à gérer. Sans recours à des modifications du taux de change, la Grèce doit faire face au double défi de restaurer sa compétitivité à travers la dévaluation interne – ce qui est toujours long et laborieux – tout en mettant en œuvre un ajustement budgétaire ambitieux. Cela forcera la Grèce à entreprendre des coupes dans les salaires nominaux et dans les allocations sociales – un scénario de désinflation selon lequel le PIB nominal diminuera certainement durant plusieurs années. Les dépenses domestiques, qui sont à la base des rentrées fiscales, seront forcément faibles. Ainsi, par rapport au PIB, le déficit budgétaire et la dette resteront sous une pression à la hausse, même si un ajustement budgétaire significatif était mis en œuvre : malgré des mesures ambitieuses à hauteur de 4% du PIB cette année, il est attendu que le déficit atteigne 11,5% du PIB l’année prochaine. Un ajustement budgétaire fort et prolongé est nécessaire afin de renverser la tendance à la hausse du ratio d’endettement à laquelle la Grèce est confrontée dans les conditions actuelles.

Mais l’ajustement budgétaire doit aussi être réaliste. Même avec des mesures budgétaires additionnelles s’élevant à 2-2,25% du PIB chaque année durant les cinq prochaines années, le ratio de la dette par rapport au PIB s’élèverait à environ 150% du PIB d’ici à 2013, avant de se stabiliser puis de diminuer lentement. Un ajustement plus rapide – tel qu’impliqué par l’objectif d’un déficit de 3% du PIB d’ici à 2012 fixé par le PSC – sera très risqué : la Grèce est une économie relativement fermée, et la contraction budgétaire qu’impliquerait cet ajustement provoquerait une contraction brutale de la demande domestique et une profonde récession qui lui serait liée, détruisant sévèrement le tissu social. De plus, cela semble difficilement faisable puisque des coupes durables dans les dépenses nécessitent des réformes et des changements dans les programmes de prestations sociales qui demanderont du temps afin de les mettre en œuvre et d’en tirer des résultats.

Le système bancaire pose un autre risque important. Avec la dégradation de la situation économique de l’État, les banques ont été mises sous pression pour trouver des financements, mises à l’écart des lignes de crédit interbancaires comme du financement en gros, et, récemment, ont perdu des dépôts. Les banques ont recours à la BCE pour rester à flot, mais ceci n’est pas une solution durable. De plus, le lent déclin économique qui nous attend va faire augmenter le nombre de crédits non recouvrables de manière significative, et il est possible, et même probable, que le gouvernement devra injecter du capital afin de stabiliser le système bancaire et de sauvegarder les dépôts. Ces sommes s’ajouteraient aux besoins de financement du gouvernement, qui sont déjà importants.

Le financement doit rester important. En raison du fait que la réduction du déficit prend du temps tandis qu’il faut rembourser et refinancer le capital emprunté, les besoins d’emprunts du secteur public atteindront en moyenne autour de 50 milliards d’euros en 2010-2012, même avec des mesures budgétaires à hauteur de 2 à 2,5% du PIB chaque année, telles que cela a été présenté plus haut. Et cela ne tient pas compte du besoin potentiel d’un sauvetage public du système bancaire.

C’est pourquoi les marchés de capitaux sont inquiets. Les marchés financiers anticipent et perçoivent que la période qui s’ouvre va être difficile. L’augmentation continue du ratio de la dette menace la notation de l’État et accroît les rendements exigés par les acheteurs de titres grecs. Les marchés ont besoin d’être assurés qu’un défaut de paiement n’est pas à l’ordre du jour avant d’engager plus de fonds.

Traduction de l’anglais vers le français par Nathan LEGRAND en collaboration avec Éric TOUSSAINT.


Notes :

|1| Michel Husson, Grèce: les « erreurs » du FMI, 2 septembre 2016. http://www.cadtm.org/Grece-les-erreurs-du-FMI

|2| Note du CADTM: il s’agit du Fonds hellénique de stabilité financière créé en juillet 2010. Voir le site officiel. http://www.hfsf.gr/en/about_whatwedo.htm

|3| Source:http://adlib.imf.org/digital_assets/wwwopac.ashx?command=getcontent&server=webdocs&value=EB/2010/EBM/353745.PDF, p. 51

|4| Christine Lagarde était, à l’époque, ministre dans le gouvernement du président N. Sarkozy. En 2011, elle est devenue directrice générale du Fonds monétaire international (FMI).

|5| Source:http://adlib.imf.org/digital_assets/wwwopac.ashx?command=getcontent&server=webdocs&value=EB/2010/EBM/353745.PDF

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